ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 лютого 2024 року 
м. Київ
справа №279/538/22
провадження № К/990/26246/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської О. Р., Радишевської О. Р.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом  ОСОБА_1 до Державної служби України з безпеки на транспорті про скасування постанов про адміністративні правопорушення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою заступника Генерального прокурора на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Капустинського М. М., суддів: Сапальової Т. В., Ватаманюка Р. В.,
І. Обставини справи
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті (далі також - відповідач, Укртрансбезпеки) про скасування постанов серії ВМ №00007234 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007367 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007824 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007825 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007364 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007383 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007587 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007361 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007826 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007793 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007828 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007366 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007227 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007214 від 11 січня 2022 року; ВМ №00008030 від 12 січня 2022 року; ВМ №00008015 від 12 січня 2022 року про притягнення до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 132-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
2. Коростенський міськрайонний суд Житомирської області рішенням від 21 червня 2022 року позов задовольнив в повному обсязі.
Постанови інспектора відділу провадження систем автоматичної фіксації порушень Департаменту державного контролю на транспорті Державної служби України з безпеки на транспорті серії ВМ №00007234 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007367 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007824 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007825 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007364 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007383 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007587 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007361 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007826 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007793 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007828 від 12 січня 2022 року; ВМ №00007366 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007227 від 11 січня 2022 року; ВМ №00007214 від 11 січня 2022 року; ВМ №00008030 від 12 січня 2022 року; ВМ №00008015 від 12 січня 2022 року про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за частиною другою статті 132-1 КУпАП скасував.
3. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку.
4. Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 06 липня 2022 року апеляційну скаргу відповідача залишив без руху, надавши заявнику десятиденний строк, з дня отримання ухвали, для усунення недоліків апеляційної скарги шляхом подання до суду апеляційної інстанції документу про сплату судового збору.
5. Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 25 липня 2022 року апеляційну скаргу Укртрансбезпеки повернув, оскільки копію ухвали суду про залишення апеляційної скарги без руху апелянт отримав 07 липня 2022 року, однак станом на 25 липня 2022 року недоліки апеляційної скарги не усунув.
6. 14 жовтня 2022 року відповідач удруге звернувся до Сьомого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою на рішення Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 21 червня 2022 року у справі № 279/538/22.
7. Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 02 листопада 2022 року апеляційну скаргу Укртрансбезпеки залишив без руху та встановив десятиденний строк з дати отримання цієї ухвали для усунення недоліків апеляційної скарги шляхом звернення із заявою про поновлення строку або вказати інші підстави для поновлення строку.
8. 16 листопада 2022 року на адресу апеляційного суду надійшла заява відповідача про поновлення строку на апеляційне оскарження мотивована тим, що вперше апеляційну скаргу було подано вчасно, а пропуск строку є незначним. Крім того, апелянтом зазначено, що ним не було отримано ухвалу про повернення апеляційної скарги від 25 липня 2022 року в паперовій формі.
9. Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 21 листопада 2022 року визнав неповажними причини пропуску відповідачем строку на апеляційне оскарження; відмовив у відкритті провадження за апеляційною скаргою Укртрансбезпеки на рішення Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 21 червня 2022 року у справі № 279/538/22.
10. 19 грудня 2022 року на адресу суду надійшло клопотання від Укртрансбезпеки про повернення судового збору.
11. Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 09 січня 2023 року клопотання Укртрансбезпеки про повернення судового збору задовольнив, повернув Укртрансбезпеки сплачений відповідно до платіжного доручення від 12 жовтня 2022 року № 1815 судовий збір у сумі 11908,80 гривень за подання апеляційної скарги на рішення Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 21 червня 2022 року у справі № 279/538/22.
12. 19 червня 2023 року заступник Генерального прокурора звернувся до Сьомого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Укртрансбезпеки на рішення Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 21 червня 2022 року у справі № 279/538/22. Апеляційна скарга надійшла до суду та зареєстрована 23 червня 2023.
13. Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 червня 2023 року апеляційну скаргу заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Укртрансбезпеки на рішення Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 21 червня 2022 року у справі № 279/538/22 повернув на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
14. 26 липня 2023 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Укртрансбезпеки на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року.
15. Автор касаційної скарги зазначає, що при постановленні оскаржуваної ухвали Сьомим апеляційним адміністративним судом неправильно застосовано норми матеріального права - статтю 131-1 Конституції України, статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) та статті 13, 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а також порушено норми процесуального права - статті 2, 5, 53, 72 - 77, 90, 169, 242, 244, 293, 298 КАС України, що призвело до помилкового висновку про належне виконання відповідачем своїх обов`язків та відсутність підстав для звернення прокурора з відповідною апеляційною скаргою до суду. Вважає, що допущені судом апеляційної інстанції порушення, відповідно до статті 353 КАС України, є підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду до цього ж суду.
16. Така позиція ґрунтується на тому, що неналежне виконання Укртрансбезпекою своїх обов`язків, з урахуванням сталої позиції Верховного Суду кваліфікується як бездіяльність зазначеного компетентного органу та нездійснення ним захисту інтересів держави та підтверджено ухвалами Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2022 року та 21 листопада 2022 року, а також рішенням Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 21 червня 2022 року у справі № 279/538/22, що, у свою чергу, свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі у порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII.
17. Верховний Суд ухвалою від 14 серпня 2023 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених абзацом 2 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги; підставами касаційного оскарження є неправильне застосування цим судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
18. Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваного судового рішення.
ІІІ. Нормативне врегулювання
19. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
21. Відповідно до частин першої - другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
22. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
23. Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
24. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
26. Відповідно до частин третьої - четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
27. Приписами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України обумовлено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
28. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону № 1697-VII, частиною першої якої передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
29. Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
30. Абзацами першим - четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
ІV. Оцінка Верховного Суду
31. Проаналізувавши доводи касаційної скарги, матеріали справи та мотиви, покладені в основу оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції, у межах, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає таке.
32. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
33. Конституційний Суд України у пункті 4 мотивувальної частини рішення від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 наголосив, що з урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
34. Предметом касаційного перегляду є ухвала Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року, якою апеляційну скаргу заступника Генерального прокурора повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, згідно якої позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
35. Як убачається з матеріалів справи, порушення інтересів держави на стадії апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі заступник Генерального прокурора обґрунтував тим, що скасування постанов про притягнення позивача до адміністративної відповідальності у цій справі порушує як державні, так і суспільні інтереси, які в цьому випадку є взаємопов`язаними між собою, а також ставить під загрозу забезпечення життєдіяльності держави та її громадян у військовий час, створює легальну можливість перевізнику уникнути обов`язку відшкодувати завдану державі шкоду за перевезення вантажу з перевищенням вагових нормативів, а також своєчасне та повне фінансування державної цільової програми розвитку автомобільних доріг загального користування, метою якої є забезпечення ефективного функціонування та розвитку мережі автомобільних доріг загального користування, будівництва, реконструкції та ремонту автомобільних доріг, що у свою чергу, суттєво порушує економічні інтереси держави.
36. Конструкція статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
37. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
38. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
39. Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, що перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Сама по собі обставина не звернення позивача/позивачів з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом/органами своїх функцій із захисту інтересів держави.
40. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.
41. Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджується матеріалами справи, Укртрансбезпека реалізувала своє право на апеляційне оскарження рішення Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 21 червня 2022 року у справі № 279/538/22 шляхом звернення до апеляційного суду з апеляційною скаргою.
42. Відповідно до приписів статті 44 КАС України відповідач, який діє як суб`єкт владних повноважень, однак, має однаковий обсяг процесуальних прав та обов`язків поряд з іншими учасниками справи, маючи намір добросовісної реалізації належного йому права на апеляційне оскарження судового рішення, повинен забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання апеляційної скарги, її форми та змісту для чого, як особа, зацікавлена у її поданні, повинен вчиняти усі можливі та залежні від нього дії, використовувати усі наявні засоби та можливості, передбачені законодавством.
43. Разом із тим, у цій справі відповідачем не було дотримано вимог КАС України щодо належного оформлення апеляційної скарги в частині надання документу про сплату судового збору, з огляду на що Сьомий апеляційний адміністративний суд застосував передбачений процесуальним законом механізм та постановив відповідні ухвали: про залишення апеляційної скарги без руху та в подальшому про її повернення (у зв`язку із неусуненням недоліків).
44. Укртрансбезпека повторно подала до суду апеляційної інстанції скаргу на рішення місцевого суду у справі № 279/538/22. Однак, оскільки вказана апеляційна скарга була подана поза межами строку на апеляційне оскарження, установленого КАС України, суд апеляційної інстанції постановив відповідні ухвали: про залишення апеляційної скарги без руху та в подальшому про відмову у відкритті апеляційного провадження.
45. Тобто, Укртрансбезпека, як орган, уповноважений державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, двічі вчиняла дії щодо апеляційного оскарження рішення Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 21 червня 2022 року у справі № 279/538/22.
46. Відтак, у цього випадку не йдеться мова про пасивну поведінку відповідача та його бездіяльність щодо оскарження судового рішення, адже ним були вчинені юридично значимі та передбачені процесуальним законом дії, спрямовані на захист інтересів держави у справі № 279/538/22 шляхом оскарження рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку.
47. Разом із тим, недотримання відповідачем вимог процесуального кодексу при реалізації права на апеляційне оскарження судового рішення не може слугувати підставою для звернення заступника Генерального прокурора з апеляційною скаргою замість нього, позаяк це призведе до порушення принципу юридичної визначеності та рівності учасників справи перед законом і судом.
48. Так, статтею 129 Конституції України однією із засад судочинства визначено рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
49. Указана норма кореспондує з приписами статті 8 КАС України, яка також закріплює принцип рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
50. Підсумовуючи наведене Суд погоджується із судом апеляційної інстанції, що заступником Генерального прокурора не доведено факту неналежного виконання Укртрансбезпекою своїх обов`язків щодо захисту державних інтересів як підстави для звернення до суду з апеляційною скаргою відповідно до статті 23 Закону № 1697-VII.
V. Висновки за результатом розгляду касаційної скарги
51. За таких обставин Суд констатує, що суд апеляційної інстанції на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України правильно повернув апеляційну скаргу заступнику Генерального прокурора, який не довів наявності підстав для подання в інтересах держави апеляційної скарги на судове рішення замість учасника справи (суб`єкта владних повноважень), наділеного відповідною процесуальною дієздатністю, який уже таким правом скористався.
52. Доводи касаційної скарги не спростовують висновку суду апеляційної інстанції і не дають підстав уважати, що судове рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права.
53. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
54. Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції постановлено законну та обґрунтовану ухвалу, порушень норм процесуального права, які могли призвести до зміни чи скасування ухвали суду апеляційної інстанції не встановлено.
VІ. Судові витрати
55. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу заступника Генерального прокурора залишити без задоволення.
2.          Ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року у справі № 279/538/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович

Судді                                                                                                    В. Е. Мацедонська

                                                                                                    О. Р. Радишевська