П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
------------------------
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

23 листопада 2023 р.	м. Одеса	Справа № 420/9070/23	

Перша інстанція: суддя Андрухів В.В.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача - Турецької І. О.,
суддів - Градовського Ю. М., Шеметенко Л. П.
за участі секретаря - Алексєєвої Н. М.

прокурора - Джаноян А. А.;
представника Служби у справах дітей Одеської міської ради - Драчевського В. С.;
представника Департаменту освіти та науки Одеської міської ради - Борисенко О. А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2023 року у справі за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради, до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Комунальної установи «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси»

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У квітні 2023 року заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради, звернувся до суду першої інстанції з позовом до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради в якому заявив такі вимоги:
-                    визнати протиправною бездіяльність щодо ненарахування та невиплати випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Малиновського району міста Одеси, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною 7 статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування»;
-                    зобов`язати нарахувати та виплатити всім випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності, розташованих на території Малиновського району міста Одеси, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену частиною 7 статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» в розмірі, встановленого Законом України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» та Законом України «Про Державний бюджет України на 2021 рік».

Обґрунтування позову полягало в тому, що Департамент освіти та науки Одеської міської ради не виплатив дітям-сиротам та дітям, позбавлених батьківського піклування, які є випускниками загальноосвітніх навчальних закладів Малиновського району м. Одеси, одноразову грошову допомогу в розмірі 6 прожиткових мінімумів, для осіб відповідного віку, передбачену частиною 7 статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».
Прокурор вважає, що усі діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, незалежно від форми їх утримання та виховання, гарантовано перебувають на повному державному утриманні, а  сам факт випуску з навчального закладу, є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше 6 прожиткових мінімумів, встановлених законом.
Прокурор установив, що відповідні повноваження стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, здійснює Служба у справах дітей Одеської міської ради. 
Однак, дана служба повідомила окружну прокуратуру, що взагалі не володіє інформацією про кількість вказаних дітей, понад те не вживала заходів спрямованих на поновлення порушених прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, що стало підставою для подання даного позову, в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради.
Також, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначав, що у спірних правовідносинах охоронюваний законом інтерес, полягає у реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі, соціально вразливих категорій - дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2023 року, ухваленого за правилами загального позовного провадження, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що вимоги прокурора фактично зводяться до захисту приватних інтересів конкретних фізичних осіб - дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не держави.
Суд першої інстанції вважав, що прокурор не довів наявності підстав для представництва інтересів держави у суді як і наявності самого інтересу держави, який порушується або може бути порушено, й щодо якого існує необхідність захисту прокурором у суді.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, скаржник указує, що орган, який уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не здійснює належний захист вказаної категорії дітей, а це є  підставою для звернення до суду із даним позовом.
Скаржник заперечує наведені у рішенні суду першої інстанції висновки про те, що у справі, яка розглядається, звернення прокурора до суду, спрямоване не на захист інтересів держави, а в інтересах осіб певної категорії, й з цього приводу вказує, що питання захисту дітей є частиною формування відповідної політики держави, а це, становить саме державний інтерес.

Представники Департаменту освіти та науки Одеської міської ради та Комунальної установи «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси», скориставшись правом подання відзиву на апеляційну скаргу, зазначають про її необґрунтованість та просять залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Мотиви відзивів відтворюють мотиви, які покладені в основу рішення суду першої інстанції.

Прокурор в судовому засіданні доводи апеляційної скарги підтримав та просив її задовольнити.
Представники Служби у справах дітей Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради в судовому засіданні суду апеляційної інстанції проти апеляційної скарги заперечили та просили рішення суду залишити без змін.
Представник третьої особи в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився, належним чином сповіщений про дату, час та місце судового розгляду справи, просив провести судовий розгляд без його участі.

Фактичні обставини справи.

12.01.2023 Малиновською окружною прокуратурою міста Одеси в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» надіслано запит № 51-290ВИХ-23 до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради з проханням надати перелік дітей-сиріт, які закінчили загальноосвітні заклади за період 2020-2021, 2021-2022 роки із зазначенням назви комунального закладу освіти, копію рішення про надання відповідного статусу (дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини-сироти), копій наказу про випуск запитуваних осіб із зазначенням нарахування та виплати одноразової грошової допомоги в розмірі шести прожиткових мінімумів, як це передбачено частиною 7 статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» впродовж 2020-2021, 2021-2022 років.
Такий же лист було надіслано прокурором до Служби у справах дітей Одеської міської ради 12.01.2023 № 51-289ВИХ-23.
Дані запити надіслано прокурором з метою вивчення стану додержання вимог чинного законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
За результатом вивчення отриманої на вказані запити інформації були встановлені порушення Департаментом освіти та науки Одеської міської ради вимог статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» в частині ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності на території Малиновського району м. Одеси, Одеської територіальної громади, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Згідно інформації Департаменту освіти і науки Одеської міської ради у 2020/2021 навчальних роках 29 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, закінчили навчання у закладах середньої освіти Малиновського району м. Одеси, з них випускників 9-х класів - 15 осіб, 11(12) класів - 14 осіб.
Зі змісту інформації, наданої Департаментом освіти і науки Одеської міської ради листами від 15.02.2023 за №01-19-3/362/496 та від 28.02.2023 за №01-19-4/634/607, вбачається, що жодному з випускників загальноосвітніх навчальних закладів Малиновського району міста Одеси із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразова грошова допомога в розмірі 6 прожиткових мінімумів, як це передбачено частиною 7 статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», впродовж 2020-2021 років не виплачувалась.
Відповідно до інформації Служби у справах дітей Одеської міської ради від 03.02.2023 №159/04 головним розпорядником бюджетних коштів спрямованих на виплату одноразової грошової допомоги в розмірі 6 прожиткових мінімумів, що передбачено частиною 7 статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування» є Департамент освіти та науки Одеської міської ради.
Департамент освіти та науки Одеської міської ради листами від 15.02.2023 за №01-19-3/362/496 та від 28.02.2023 за №01-19-4/634/607 повідомив, що одноразову грошову допомогу в розмірі 6 прожиткових мінімумів, яке це визначено частини 7 статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» дітям-сиротам та дітям позбавлених батьківського піклування, які є випускниками загальноосвітніх навчальних закладів Малиновського району міста Одеси, не виплачувалось, оскільки відсутні підстави для здійснення цієї виплати.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення апеляції, з огляду на таке.
Згідно з частинами третьою - п`ятою КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Частиною третьою статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Тобто, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Тому, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Звертаючись до суду з цим адміністративним позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Департаментом освіти та науки Одеської міської ради не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинна здійснювати саме Служба у справах дітей Одеської міської ради, яка однак жодних дій з цією метою не вчиняла, що й зумовило подання цього позову в особі вказано органу місцевого самоврядування.
Водночас як вбачається зі змісту оскаржуваного судового рішення та доводів скаржника, у цьому випадку має місце різне трактування прокурором з одного боку та Службою у справах дітей і Департаментом освіти та науки Одеської міської ради з іншого боку положень статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» в частині наявності підстав для виплати одноразової грошової допомоги дітям, які вказані прокурором у позові, як особам до 18 років, які мають статус дітей, які позбавлені батьківського піклування, і є випускниками загальноосвітніх навчальних закладів.
Департамент освіти та науки Одеської міської ради заперечує наявність передбачених законом підстав для виплати у спірних правовідносинах одноразової грошової допомоги, передбаченої вищезгаданим Законом, тоді як прокурор стверджує протилежне і вважає, що зазначені ним особи мали право на виплату їм такої допомоги.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено правову позицію, за якої прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.
Зміст же поданої прокурором позовної заяви не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб.
З прохальної частини позовної заяви вбачається, що прокурор звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб - двадцяти дев`яти дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
За приписами статті 11 Закону України від 13.01.2005 №2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад. Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо: подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, визначає стаття 12 вищенаведеного Закону.
Так, за нормами вказаної вище статті на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.
Близькі за змістом положення містяться й у постанові Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини.
Зокрема, пунктом 3 цього Порядку визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).
А пунктом 3-1 вищезазначеного Порядку передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №800.
Встановленими у справі, що розглядається, обставинами підтверджується, що 16 осіб досягли повноліття на дату подання позову у цій справі та набули адміністративно-процесуальної дієздатності в розумінні частини другої КАС України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.
Проте решта 13 осіб станом на момент звернення прокурора із цим позовом у березні 2023 року не досягли повноліття та не набули адміністративно-процесуальної дієздатності.
Частиною першою статті 56 КАС України визначено, що права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники - батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом. Суд може залучити до участі у таких справах відповідно неповнолітніх осіб, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена.
Отже, інтереси вищевказаних осіб, які не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності, повинні захищати, насамперед визначені законом органи та особи. У спірних правовідносинах це Служба у справах дітей Одеської міської ради, на первинному обліку якої перебувають вказані у позовній заяві прокурора особи, зокрема, неповнолітні.
Колегія суддів не виключає, що представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За правилами частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (частина перша статті 54 КАС України).
Тому, колегія суддів вважає, що прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою. У такому випадку прокурор набуває процесуальні права й обов`язки осіб, в інтересах яких він діє, за винятком права закінчувати справу примиренням, а справа, в силу вимог частини першої статті 56 КАС України, може розглядатись судом із залученням до участі у такій справі відповідних, зокрема, неповнолітніх осіб, або без такого залучення.
У справі ж яка розглядається, підстави для звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовував порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства й тим, що Служба у справах дітей Одеської міської ради, в особі якого подано позов, і яка, на думку прокурора, уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, захисту цих інтересів, у тому числі в судовому порядку, не здійснює.
Разом з тим, як вже зазначалось вище, з позовної заяви прокурора не вбачається існування у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів вищевказаних осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону України «Про прокуратуру», і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.
Беручи до уваги усе вищевикладене, колегія суддів констатує, що у справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові Верховного Суду критеріями, підлягають судовому захисту.
До того ж, з установлених судовим розглядом справи обставин і наявних у ній матеріалів не вбачається того, що прокурор дотримався встановленого законом порядку звернення до суду й виконав передбачений абзацом третім частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язок попередньо, до звернення до суду, повідомити про це вказаних у позові, у тому числі неповнолітніх осіб, їх законних представників.

Слід зазначити, що аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 серпня 2023 року (справа №120/2940/23), яка, відповідно до частини 5 статті 242 КАС України, враховується щодо застосування норм права до спірних правовідносин.

За таких умов, доводи апеляційної скарги правильність висновків суду першої інстанції не спростовують та не свідчать про неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Підсумовуючи викладене та враховуючи те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, є всі підстави, відповідно до статті 316 КАС України, для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін.

За результатами апеляційного оскарження розподіл судових витрат не проводиться.

Керуючись статтями: 308, 310, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2023 року у справі за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради, до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Доповідач - суддя                                                             І. О. Турецька

суддя                                                                                 Ю. М. Градовський

суддя                                                                                 Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 23.11.2023.