ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2023 року 
м. Київ
справа № 240/8335/19
адміністративне провадження № К/9901/1738/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Кравчука В.М., Шарапи В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства «Черняхівська аграрна група» на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2019 (головуючий суддя: Сторчак В.Ю., судді: Граб Л.С., Іваненко Т.В.) у справі № 240/8335/19 за позовом Приватного підприємства «Черняхівська аграрна група» до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування припису,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2019 року Приватне підприємство «Черняхівська аграрна група» (далі - ПП «Черняхівська аграрна група» або позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області або відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати припис № 204-ДК/0161Пр/03/01-19 від 02.05.2019.
Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 30.07.2019 позов задовольнив.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.12.2019 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 23.01.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 25.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308, та на підставі листа Коростенського ВП ГУНП в Житомирській області № 7067 від 04.04.2019, ГУ Держгеокадастру у Житомирській області прийнято наказ від 16.04.2019 № 204-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель всіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с. Новина) Коростенського району Житомирської області.
На підставі зазначеного вище наказу, посадовими особами відповідача 02.05.2019 проведена перевірка дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок на території Новинської сільської ради Коростенського району Житомирської області, за результатами якої складено акт перевірки № 204-ДК/274/АП/09/01/-19, а також обстеження земельної ділянки на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с. Новина) Коростенського району Житомирської області загальною площею 120,10 га, що оформлено актом № 204-ДК/72/АО/10/01/-19.
Перевіркою установлено, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності орієнтовними площами 61,60 га та 58,50 га на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с.Новина) Коростенського району Житомирської області закультивовано, що є порушенням земельного законодавства, а саме: самовільне зайняття земельних ділянок. Вищевказане порушення призводить до значних втрат бюджету Новинської сільськї ради. Відповідно до листа Коростенського ВП ГУНП в Житомирській області за №7067 від 04.04.2019 культивацію земельних ділянок здійснила ПП «Черняхівська аграрна група», яка зареєстрована за адресою: смт. Черняхів, вул. Мельнична, 6.
За результатами проведеної перевірки та встановлених порушень, відповідачем винесено припис від 02.05.2019 № 204-ДК/0161Пр/03/01-19, яким від позивача у строк до 31.05.2019 вимагалося усунути порушення вимог земельного законодавства - оформити речові права на земельні ділянки або припинити факт самовільного зайняття земельних ділянок.
Позивач, не погоджуючись із цим приписом, звернувся до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що при здійсненні державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V). Такий висновок узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 10.07.2018 у справі №818/1511/17 та від 10.01.2019 у справі № 823/922/17. Водночас, всупереч вимогам Закону № 877-V, перевірка проведена із суттєвими процедурними порушеннями, зокрема: перевірка призначена за відсутності на те законодавчо визначених підстав, а також у наказі не зазначено суб`єкта господарювання, щодо якого планується здійснити захід; перевірку проведено за відсутності уповноваженої особи ПП «Черняхівська аграрна група». Також позивач наполягає, що оскаржуваний припис винесено на підставі припущень, без підтвердження належними та допустимим доказами того, що саме позивачем здійснювалась культивація земельних ділянок.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів. Виключно Законом України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів. Вважає помилковими доводи позивача про те, що перевірка мала відбуватися у порядку, встановленому Законом № 877-V, оскільки зазначений нормативний документ стосується безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосується перевірок дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель, де об`єктом державного контролю є земля. Наполягає, що оскаржуваний припис прийнятий у спосіб та у межах повноважень, визначених спеціальним законодавством.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що після втрати чинності наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.02.2013 № 104 та від 12.07.2012 № 424, порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону № 877-V. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі № 815/5113/17.
Суд першої інстанції констатував, що у Законі № 877-V відсутні застереження щодо непоширення його дії на правовідносини, що виникають із земельних питань.
Також суд першої інстанції погодився із позицією позивача щодо проведення перевірки із процедурними порушеннями, зокрема заначив, що в силу приписів статті 6 Закону № 877-V лист Коростенського ВП ГУНП в Житомирській області не може бути підставою для призначення позапланового заходу, а акт, складений за результатами перевірки, не містить усіх обов`язкових реквізитів. 
Крім того, за висновками суду першої інстанції, у ході судового розгляду не підтверджено факту самовільного використання ПП «Черняхівська аграрна група» земельної ділянки.
Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що контроль за дотриманням вимог земельного законодавства є прямим обов`язком відповідача, однією з законодавчо встановлених форм здійснення такого контролю є проведення перевірок земельних ділянок, за результатом проведення яких посадові особи відповідача в межах законодавчо наданих повноважень мають право складати акти перевірок у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель.
Апеляційний суд зазначив, що Закон № 963-IV визначає правові основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, як об`єктом такого контролю. Натомість Законом № 877-V врегульовані підстави та порядок проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та винятково щодо суб`єктів господарювання.
У контексті зазначених висновків, апеляційний суд констатував, що у спірному випадку перевірка проведена відповідачем не суб`єкта господарювання - ПП «Черняхівська аграрна група», а об`єкта - земельні ділянки. За результатами перевірки складено акт обстеження земельної ділянки, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки та винесено припис про усунення порушень. При проведенні перевірки державний інспектор встановив, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності орієнтовною площею 61,6 га та 58,5 га відповідно на території Новинської сільської ради (за межами населеного пункту с. Новина) Коростенського району закультивовано, що є порушенням вимог земельного законодавства, а саме - самовільне зайняття земельних ділянок. Відповідно до листа Коростенського ВП ГУНП в Житомирській області, культивацію земельних ділянок здійснило ПП «Черняхівська аграрна група».
За наведених вище обставин, апеляційний суд визнав безпідставними висновки суду першої інстанції щодо недотримання відповідачем вимог Закону № 877-V при винесені оскаржуваного припису, оскільки державний інспектор перевіряв земельну ділянку, а не господарську діяльність підприємства.
При вирішенні цієї справи апеляційний суд врахував правову позицію Верховного Суду, що викладена у постанові від 15.07.2019 у справі № 140/2320/18.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції. Скаржник наполягає, що спірні правовідносини врегульовані Законом № 877-V. Водночас перевірка призначена з непередбачених на те статтею 6 Закону № 877-V підстав, а акт перевірки не містить обов`язкових реквізитів.
Наполягає, що апеляційним судом не враховані висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10.07.2018 у справі № 818/1511/17, від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі № 815/5113/17.
Крім того, за твердженнями скаржника, у ході судового розгляду не підтверджений той факт, що культивацію земельних ділянок здійснив саме позивач.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. Зазначає, що предметом перевірки у цьому випадку є земельні ділянки, а не господарська діяльність позивача. Наполягає на законності прийнятого ним припису. Також відповідач стверджує, що правові висновки апеляційного суду узгоджуються із останньою правовою позицією Верховного Суду з питань застосування норм права у подібних правовідносинах.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).
Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 ЗК України, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).
Закон № 963-IV визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:
забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:
забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;
пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;
повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;
поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.
Статтею 4 Закону № 963-IV визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі в прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону №963-IV, згідно із частиною першою якої державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону (частина друга статті 10 Закону № 963-IV).
Згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Зміст наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.
Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон №963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.
Як випливає зі змісту статей 9- 10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.
Суд зазначає, що використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній (щодо неї) суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської.
Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закон № 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
У статті 2 Закону № 877-V визначено сферу його дії, згідно із частиною першою якої дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Положеннями частини другої статті 2 Закону № 877-V визначено чіткий перелік відносини, на які його дія не поширюється, а саме: відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Частинами другою, третьою статті 2 Закону № 877-V передбачено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, установлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Згідно із частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Отже, норми цього Закону поширюються на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, однак ним встановлені певні виключення у частині другій цієї статті, в якій зазначено, на які відносини не поширюється дія цього Закону, та особливості в частинах третій - п`ятій цієї статті - щодо застосування певними контролюючими органами вимог цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Правовим питанням у цій справі є те, чи можливо застосувати до спірних правовідносин норми Закону № 877-V, якими регламентовано, зокрема, порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель шляхом проведення перевірки у сфері дотримання вимог земельного законодавства, зокрема використання та охорони земель, яка проводиться на підставі Закону № 963-IV, через неоднозначне трактування положень статті 2 Закону № 877-V, частина друга якої не містить заборони поширення його дії на відносини, які виникають у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, натомість у частинах третій і четвертій не визначає поміж органів, які здійснюють заходи державного контролю у сфері господарської діяльності, органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів.
Зазначене правове питання вирішувалося Верховним Судом у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19, за наслідками розгляду якого, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду вирішила за необхідне відступити від правових висновків, за якими під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель не можуть бути застосовані вимоги та правила Закону № 877-V, що викладені у постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17, від 15.07.2019 у справі №140/2320/18, від 27.02.2020 у справі № 818/1512/17, від 11.06.2021 у справі №818/970/17, від 09.07.2020 у справі № 824/561/18-а, від 25.05.2022 у справі №120/1196/19-а, від 04.11.2021 у справі № 818/1365/17, від 28.02.2023 у справі №280/2932/20, від 08.06.2023 у справі № 380/7230/20 та інших аналогічних за своїм змістом рішень, і сформувати у спірних правовідносинах наступний правовий висновок:
« 1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;
2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;
3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).».
Одночасно у пункті 78 постанови від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду наголосив, « що Законом № 877-V встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).».
У справі, що розглядається, колегія суддів не вбачає правових підстав відступати від правових висновків, сформованих у справі № 160/7116/19.
Застосовуючи наведений вище правовий підхід до обставин цієї справи, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що дія Закону № 877-V поширюється на правовідносини щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторингу ґрунтів. Одночасно норми Закону № 877-V варто застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, разом із нормами спеціального Закону №963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не суперечать змісту цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю.
Вирішуючи спір у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з істотними порушеннями процедури проведення заходу державного нагляду (контролю).
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Насамперед, законність рішення залежить від безумовної, точної відповідності його законам та іншим нормативно-правовим актам, що визначається перш за все правильною юридичною кваліфікацією взаємовідносин сторін та інших учасників справи.
Обґрунтованим рішення слід вважати тоді, коли суд повністю з`ясував обставини, що мають значення для справи.
Верховний Суд наголошує, що за критеріями обґрунтованості судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або недоведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
У свою чергу, межі перегляду судом апеляційної інстанції визначені у статті 308 КАС України.
Колегія суддів зазначає, що за загальним правилом суд апеляційної інстанції переглядає адміністративну справу та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Загальні межі таких повноважень із метою досягнення завдань адміністративного судочинства визначають специфіку апеляційного провадження згідно з такими фундаментальними принципами як диспозитивності та офіційності.
Водночас суд апеляційної інстанції, заперечуючи проти застосування порядку проведення перевірки, визначеного Законом № 877-V, обмежився лише оцінкою дій відповідача на відповідність вимогам Закону № 963-IV та не надав оцінки висновкам суду першої інстанції щодо процедурних порушень, допущених посадовою особою відповідача при проведенні перевірки (відсутність, визначених статтею 6 Закону № 877-V, підстав для проведення перевірки; невідповідність акту перевірки вимогам законодавства; непідтвердження факту самовільного використання ПП «Черняхівська аграрна група» земельної ділянки).
Проте, з`ясування зазначених вище обставин має важливе значення для правильного вирішення судом апеляційної інстанції спору, у визначених статтею 308 КАС України, межах перегляду рішення суду першої інстанції.
Своєю чергою, за правилами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справ.
Справа направляється до суду   апеляційної інстанції   для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом (частина четверта статті 353 КАС України).
Одночасно, зважаючи на результат касаційного розгляду (справу направлено на новий розгляд), підстави для здійснення нового розподілу судових витрат - відсутні.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Черняхівська аграрна група» задовольнити частково.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2019 у справі №240/8335/19 скасувати.
Справу № 240/8335/19 направити до Сьомого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                 С. М. Чиркін
                                                                                          В. М. Кравчук
                                                                                          В. М. Шарапа