ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2023 року 
м. Київ

справа №808/1350/17(СН/280/44/19)
адміністративні провадження №К/9901/854/21, №К/9901/10483/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу №808/1350/17
за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Запорізької області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1 , Офісу Генерального прокурора на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року, ухвалене у складі: головуючого судді Конишевої О.В., і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року, ухвалену у складі: судді-доповідача Бишевської Н.А., суддів Добродняк І.Ю., Семененка Я.В., 
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.           ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України (далі - відповідач-1), Прокуратури Запорізької області (далі - відповідач-2) з вимогами (з урахуванням заяви про відмову від частини вимог):
-          визнати протиправним і скасувати наказ Генерального прокурора України №70к від 13.04.2017 «Про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади»;
-          визнати протиправним і скасувати наказ прокурора Запорізької області №  218к від 24.04.2017 в частині звільнення з посади;
-          поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Запорізької місцевої прокуратури №  3 Запорізької області.
2.          На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що його звільнено з адміністративної посади керівника Запорізької місцевої прокуратури №  3 Запорізької області з підстав неналежного виконання ним посадових обов`язків.
3.          Водночас у наказі Генерального прокурора України №  70к від 13.04.2017 не зазначено конкретних фактів невиконання позивачем як прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків для цієї посади.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4.          Наказом Генерального прокурора України №757к від 08.12.2015 позивача призначено на посаду керівника Запорізької місцевої прокуратури №  3 Запорізької області строком на п`ять років з 15.12.2015.
5.          Наказом Генерального прокурора України №70к від 13.04.2017 за неналежне виконання посадових обов`язків керівника місцевої прокуратури, що виразилось у неналежній організації діяльності місцевої прокуратури з питань нагляду у кримінальному провадженні органами Національної поліції у сфері запобігання та протидії корупції, позивача звільнено із займаної посади керівника Запорізької місцевої прокуратури №  3 Запорізької області.
6.          Як установили суди попередніх інстанцій, указаний наказ було прийнято на підставі подання прокурора Запорізької області від 04.04.2017 №  11-731 вих-17 про звільнення із займаної посади керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 ОСОБА_1 , яке внесено за результатами проведеної в березні 2017 року перевірки стану організації нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні органами Національної поліції, діяльності у сфері запобігання та протидії корупції. 
7.          Зазначеною перевіркою встановлено, що керівником місцевої прокуратури не вжито належних заходів щодо організації діяльності місцевої прокуратури на відповідних напрямах прокурорської діяльності, а надані законом адміністративні повноваження з цією метою ОСОБА_1 повною мірою не використовувалися, що призвело до негативних наслідків у вигляді росту злочинності, порушення конституційних прав громадян, порушення розумних строків досудового розслідування.
8.          24 квітня 2017 року позивача ознайомлено з переліком вакантних (постійних і тимчасових) посад в органах прокуратури станом на 24.04.2017.
9.          24 квітня 2017 року позивач подав заяву прокурору Запорізької області про надання щорічної відпустки тривалістю 30 днів з 25 квітня 2017 року з виплатою матеріальної допомоги на оздоровлення та вирішення соціально-побутових питань з подальшим звільненням з органів прокуратури Запорізької області, відповідно до частини п`ятої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», у зв`язку з тим, що він відмовляється від призначення на будь-яку запропоновану вакантну посаду.
10.          Наказом прокурора Запорізької області від 24.04.2017 №  218к ОСОБА_1 була надана невикористана частина щорічної відпустки тривалістю 06 календарних днів з 25 по 30  квітня 2017 року включно та частина щорічної відпустки тривалістю 24 календарних дні з 03 по 27 травня 2017 рік включно з наступним звільненням із займаної посади у зв`язку з відмовою від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури, відповідно до вимог частини п`ятої статті 41 Закону України «Про прокуратуру». 
11.          Не погоджуючись з указаними наказами, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
12.          Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18.11.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020, позов задоволено частково:
-          визнано протиправним і скасовано наказ Генерального прокурора України №70к від 13.04.2017 «Про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади»;
- визнано протиправним і скасовано наказ прокурора Запорізької області №  218к від 24.04.2017 в частині звільнення з посади ОСОБА_1 .
13.          У задоволенні інших вимог відмовлено.
14.          Частково задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що ані наказ Генерального прокурора України №  70к від 13.04.2017, ані подання, на підставі якого він був прийнятий, не містять обґрунтованих посилань на невиконання чи неналежне виконання повноважень керівника місцевої прокуратури.
15.          Зокрема, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що обставини порушень, які були підставою для звільнення позивача з адміністративної посади, в оскаржуваному наказі наведені декларативно, без вказівки на конкретні факти та причини їхнього настання.
16.          Водночас суди попередніх інстанцій вважали, що вимоги позивача про поновлення на роботі задоволенню не підлягають.
17.          Як зазначили суди попередніх інстанцій, у спірних правовідносинах службу позивача в органах прокуратури було припинено на підставі його вільного волевиявлення (у зв`язку із заявою від 24.04.2017), у зв`язку з чим він не може бути поновлений на службі.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
18.          11 січня 2021 року до Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій він просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.11.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020 в частині відмови у задоволенні позовних вимог про поновлення ОСОБА_1 на посаді керівника Запорізької місцевої прокуратури №  3 Запорізької області та ухвалити в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.
19.          Ухвалою Суду від 23.02.2021 відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
20.          За доводами позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій застосували частину першу статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) без урахування висновків щодо застосування цієї норм, викладених у постановах Верховного Суду від 03.04.2019 (справа №821/1025/17); від 14.02.2018 (справа №803/2340/15); від 16.05.2018 (справа №813/113/16); від 26.07.2019 (справа №826/8797/15); від 01.08.2018 (справа №826/16311/16); від 11.06.2020 (справа №804/4143/16); від 25.08.2020 (справа №826/6712/16); від 19.11.2020 (справа №  826/14554/18); від 09.12.2020 (справа №  826/18134/14).
21.          Позивач зазначає, що у вказаних постановах Верховний Суд виклав правову позицію, відповідно до якої у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частині першій статті 235, статті 240-1 КЗпП України, а отже, встановивши, що звільнення відбулося із порушенням установленого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.
22.          На думку позивача, вказана правова позиція свідчить про те, що суд, скасовуючи наказ про звільнення, зобов`язаний поновити незаконно звільненого працівника на роботі. У цій справі суди попередніх інстанцій вказаного правового висновку не врахували, у зв`язку з чим дійшли помилкових висновків щодо відмови в позові в частині вимог про поновлення на службі.
23.          25 березня 2021 року до Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора, у якій він просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.10.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020 у частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
24.          Ухвалою Суду від 19.04.2021 відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
25.          За доводами відповідача-1, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статей 9, 39, 41 Закону України «Про прокуратуру».
26.          Відповідач-1 уважає, що системний аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що Генеральний прокурор має право звільнити керівника місцевої прокуратури з адміністративної посади, якщо за наслідками розгляду подання відповідного регіонального прокурора буде встановлено, що прокурор місцевої прокуратури не виконує покладених на нього обов`язків і повноважень.
27.          При цьому оцінка виконання керівником відповідної прокуратури своїх обов`язків та повноважень є виключною компетенцією Генерального прокурора як посадової особи, що організовує діяльність органів прокуратури України.
28.          У відзивах на касаційну скаргу ОСОБА_1 відповідачі зазначають, що суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що звільнення позивача з органів прокуратури було здійснено на підставі заяви позивача і не пов`язано із звільненням його з адміністративної посади, що, відповідно, виключає можливість поновлення позивача на такій посаді.
29.          Відповідачі також наполягають на помилковості висновків судів попередніх інстанцій проте, що наказ про звільнення позивача з адміністративної посади не містить належного обґрунтування невиконання позивачем посадових обов`язків керівника Запорізької місцевої прокуратури №3.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
30.          Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів визначає Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №  1697-VII (далі - Закон №1697-VII).
31.          Відповідно до пункту 3 частини першої статті 41 Закону №  1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з таких підстав: неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.
32.          Згідно з частиною третьою статті 41 Закону №  1697-VII наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється Радою прокурорів України з дотриманням передбачених статтею 47 цього Закону гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення.
33.          Частиною четвертою статті 41 Закону №1697-VII передбачено, що звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.
34.          Відповідно до частини п`ятої статті 41 Закону №1697-VII після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді він не пізніше одного місяця призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою. У таких випадках рішення про призначення на посаду приймається керівником відповідного органу прокуратури.
35.          У разі відмови прокурора від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури або від переведення на посаду до іншого органу прокуратури у зазначений строк прокурор звільняється з посади прокурора.
36.          До моменту прийняття рішення про призначення прокурора на посаду, переведення на посаду до іншого органу прокуратури або звільнення з посади прокурора повноваження відповідного прокурора зупиняються із збереженням гарантій матеріального, соціального та побутового забезпечення, передбачених законодавством для прокурорів.
37.          Пунктом 1 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» Закону №1697-VII  передбачено, що цей Закон набирає чинності з 15.07.2015, крім: пункту 5 розділу XII (крім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), розділу XIII цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; статей 21, 28-38, 42, 44-50, 62-63, 65-79 цього Закону, які набирають чинності 15.04.2017; статті 12 та Додатка до цього Закону щодо переліку та територіальної юрисдикції місцевих прокуратур, які набирають чинності з 15.12.2015.
38.          Відповідно до підпунктів 4 та 5 пункту 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону №1697-VII до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» цього Закону:
-          прокурори призначаються на посади та звільняються з посад, у тому числі адміністративних, без рекомендації Ради прокурорів України чи подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів уповноваженими приймати такі рішення особами;
-          дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 06.11.1991 №  1795-XII.
VI. Позиція Верховного Суду
39.          Спір у цій справі виник у зв`язку зі звільненням ОСОБА_1 з адміністративної посади керівника місцевої прокуратури - Запорізької місцевої прокуратури № 3 - на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону №1697-VII.
40.          З аналізу положень статті 41 та підпункту 4 пункту 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону №1697-VII випливає, що станом на момент виникнення спірних правовідносин звільнення прокурора з адміністративної посади, у тому числі й керівника місцевої прокуратури, здійснювалося Генеральним прокурором України, серед іншого, з підстав неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.
41.          Звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді не є видом дисциплінарного стягнення, а є наслідком реагування на передбачені частиною першою статті 41 Закону № 1697-VIІ обставини, у тому числі неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної посади.
42.          Отже, установлена у статті 41 Закону №1697-VII процедура звільнення прокурора з адміністративної посади безпосередньо не пов`язана зі здійсненням дисциплінарного провадження стосовно такого прокурора, а здійснюється в межах реалізації Генеральним та іншими прокурорами завдань щодо організації діяльності органів прокуратури України.
43.          Водночас особливий порядок вирішення питання про звільнення прокурора з адміністративної посади не означає, що Генеральний прокурор у процедурі звільнення керівника місцевої прокуратури користується необмеженою свободою розсуду.
44.          Суд зазначає, що у процедурі звільнення з адміністративної посади прокурор користується гарантіями щодо отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у прийнятті рішення та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань, отримання копії відповідного рішення.
45.          З урахуванням викладеного, рішення Генерального прокурора про звільнення прокурора з адміністративної посади має бути мотивованим, ґрунтуватися на повно і всебічно з`ясованих обставинах, підтверджених відповідними доказами.
46.          Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
47.          Таким чином, межі дискреції Генерального прокурора у процедурі звільнення прокурора з адміністративної посади з підстав неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю.
48.          Отже, Суд не погоджується з доводами касаційної скарги відповідача-1 про те, що адміністративний суд у спорі, пов`язаному із звільненням прокурора з адміністративної посади, не наділений повноваженнями надавати оцінку обставинам, які були підставою для прийняття Генеральним прокурором такого рішення.
49.          Це також відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 24.04.2019 у цій справі, у якій Суд, скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій, зазначив, що, вирішуючи справу, суди попередніх інстанцій не надали оцінку аргументам ОСОБА_1 щодо відсутності підстав для твердження про неналежне виконання ним, як керівником місцевої прокуратури, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, і не дослідили зібрані у справі докази для встановлення обставин в цій частині підстав позову.
50.          Під час нового розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, на яких ґрунтувалися вимоги та заперечення сторін у справі. Нових доводів, які б свідчили про порушення норм матеріального або процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.
51.          Фактично доводи касаційної скарги відповідача-1 зводяться до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій обставин. Проте, виходячи з меж перегляду судом касаційної інстанції судових рішень, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
52.          З урахуванням викладеного Суд залишає без задоволення касаційну скаргу відповідача-1.
53.          Щодо касаційної скарги позивача, то Суд зазначає таке.
54.          Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 19.11.2020 у справі №  826/14554/18, від 09.12.2020 у справі №  826/18134/14, які позивач наводить як приклад неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, зазначав, що відповідно до частини першої статті 235 КЗпП України у разі встановлення факту звільнення без законної підстави або з порушенням передбаченого законом порядку суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.
55.          У цій справі суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що викладені в наказі Генерального прокурора України №  70к від 13.04.2017 обставини неналежного виконання позивачем як керівником Запорізької місцевої прокуратури №  3 Запорізької області посадових обов`язків є необґрунтованими, у зв`язку з чим скасували накази Генерального прокурора України № 70к від 13.04.2017 і Прокуратури Запорізької області від 24.04.2017 №218к.
56.          З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій мали поновити позивача на посаді, з якої його було протиправно звільнено.
57.          Відмовляючи у задоволенні цих вимог, суди попередніх інстанцій зазначили, що звільнення з адміністративної посади не є безумовною підставою для припинення служби в прокуратурі. Такому прокурору в порядку, встановленому частиною п`ятою статті 41 Закону №1697-VII, має бути запропонована інша вакантна посада й лише відмова прокурора від призначення на посаду є підставою для його звільнення з органів прокуратури. 
58.          Водночас у спірних правовідносинах позивач 24.04.2017 подав заяву про надання щорічної відпустки з подальшим звільненням з органів прокуратури Запорізької області, відповідно до частини п`ятої статті 41 Закону №1697-VII, у зв`язку з відмовою від призначення на будь-яку запропоновану вакантну посаду. Таким чином, суди попередніх інстанцій вважали, що позивач припинив службу в прокуратурі за власним бажанням, що є перешкодою для поновлення його на попередній посаді.
59.          Суд не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій.
60.          Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що прокурору, який звільняється з адміністративної посади, пропонується інша вакантна посада і лише відмова від призначення на таку посаду є підставою для припинення служби в прокуратурі.
61.          Отже, безпосереднім правовим наслідком звільнення з адміністративної посади є призначення на іншу посаду або звільнення з посади прокурора у випадку відмови від призначення на одну з вакантних посад.
62.          Беручи до уваги, що розгляд позивачем пропозиції іншої посади у спірних правовідносинах є наслідком протиправного звільнення з адміністративної посади, висновки судів попередніх інстанцій про те, що відмова позивача прийняти таку пропозицію була формою вільного волевиявлення на припинення служби в прокуратурі є необґрунтованою.
63.          З урахуванням викладеного, висновки судів попередніх інстанцій про те, що заява позивача про звільнення з органів прокуратури Запорізької області, відповідно до частини п`ятої статті 41 Закону №1697-VII, у зв`язку з відмовою від призначення на будь-яку запропоновану вакантну посаду є перешкодою для поновлення на роботі ґрунтуються на неправильному застосуванні частини першої статті 235 КЗпП України та частини п`ятої статті 41 Закону №1697-VII.
64.          Частиною першою статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
65.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
66.          З урахуванням викладеного рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог про поновлення ОСОБА_1 на посаді керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області підлягають скасуванню з ухваленням у цій частині нового рішення про задоволення позову та поновлення ОСОБА_1 на посаді керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області, з якої його було протиправно звільнено.
67.          Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
68.          Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
69.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
70.          Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року у частині відмови в задоволенні позовних вимог про поновлення ОСОБА_1 на посаді керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області скасувати.
71.          Ухвалити у скасованій частині нове рішення, яким позов задовольнити.
72.          Поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області.
73.          В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18  листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15  жовтня 2020 року залишити без змін.
74.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко