ф
РІШЕННЯ
Іменем України

20 грудня 2023 року 
м. Київ

справа №990/207/23
адміністративне провадження № П/990/207/23  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Хохуляка В.В., 
суддів: Васильєвої І.А., Гімона М.М., Гончарової І.А., Олендера І.Я.,

секретар судового засідання Драга Р.В.,

за участю:
представника позивача Муравської О.І.,
представника відповідача Байдаченко О.І.,

розглянув як суд першої інстанції у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження у режимі відеоконференції справу №990/207/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, 

УСТАНОВИВ:

І. ПОЗОВНІ ВИМОГИ

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, у якому позивач просить:

визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича, що полягає в неналежному виконанні його повноважень, встановлених у частині першій статті 102 та пункті 26 статті 106 Конституції України щодо гарантування додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, в частині невидання указу про припинення громадянства України внаслідок виходу з громадянства України ОСОБА_1 , на підставі протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства;  

зобов`язати Президента України Зеленського Володимира Олександровича видати Указ про припинення громадянства України внаслідок виходу з громадянства України ОСОБА_1 . 

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА

Позивач зазначає, що протоколом засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства від 13.03.2023 прийнято рішення про внесення Главі держави пропозиції щодо задоволення заяви ОСОБА_1 про вихід з громадянства України. Як вказує позивач, станом на час звернення з цим позовом до суду, відсутня інформація щодо розгляду вказаних матеріалів Президентом України і видання на підставі протоколу засідання Комісії при Президентові України відповідного указу про припинення громадянства внаслідок виходу з громадянства України ОСОБА_1 . 

Позивач відзначає, що відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону України «Про громадянство України» одним з принципів, на яким ґрунтується законодавство України про громадянство, є визнання права громадян України на зміну громадянства.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на пункт 109 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, яким визначено, що загальний строк розгляду Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами чи консульськими установами України заяв і подань з питань громадянства, рішення за якими приймає Президент України, не повинен перевищувати восьми місяців з дня їх надходження. Крім того, згідно пункту 112 цього Порядку загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. 

Рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України.

Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України (пункт 113 Порядку).

Таким чином, на думку позивача, невидання Президентом України відповідного Указу є протиправною бездіяльністю відповідача, у зв`язку з неналежним виконанням повноважень, встановлених частиною першою статті 102 та пунктом 26 статті 106 Конституції України. З огляду на викладене, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання бездіяльності Президента України протиправною та зобов`язання Президента України вчини певні дії. 

У заяві позивача про розгляд справи без його участі, ОСОБА_1  доводи адміністративного позову підтримав, просив позовну заяву задовольнити.

Відповідач подав відзив на позовну заяву, вказує, що не погоджується з вимогами позивача, вважає їх необґрунтованими та просить залишити позов без задоволення, з наступних підстав.

Як зазначає відповідач, вимога позивача зобов`язати видати Указ про припинення громадянства України унаслідок виходу з громадянства України, є втручанням у дискреційні повноваження Глави держави, визначені Конституцією України. Зокрема, Президент України відповідно до пункту 26 частини першої статті 106 Основного Закону наділений правом приймати рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні. Таким чином, право приймати рішення про припинення громадянства України є виключним правом Президента України, передбачає можливість діяти на власний розсуд у межах закону. 

Відповідач посилається на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у справах про визнання бездіяльності протиправною, та зауважує, що не будь-яка бездіяльність суб`єкта владних повноважень є протиправною. Затим, самі по собі строки поза зв`язком з конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають значення. Сплив та настання строку набувають правового сенсу лише у сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк. 

Відповідач звертає увагу на виняткову завантаженість Президента України - Верховного головнокомандувача Збройних Сил України, з огляду на триваючу збройну агресію Російської Федерації проти України та необхідність першочергового розгляду питань, пов`язаних з обороною держави, а також активної участі Глави держави у зовнішньополітичних процесах.

Відтак, невчинення відповідачем дії, яка полягає у невиданні указу про припинення громадянства позивача, не має характеру протиправної бездіяльності і не може бути визнана такою, оскільки це зумовлено сукупністю обставин, які об`єктивно унеможливлюють вчинення відповідної дії, а не безпідставним зволіканням чи небажанням її вчиняти.    

ІІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

08.09.2023 до Верховного Суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08.09.2023 визначено склад колегії суддів для вирішення справи за позовом ОСОБА_1 до Президента України: Хохуляк В.В. - головуючий (суддя-доповідач), Блажівська Н.Є., Васильєва І.А., Гончарова І.А., Олендер І.Я. 

Ухвалою Верховного Суду від 02.10.2023 відкрито провадження у справі №990/207/23 та призначено справу до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін. 

24.10.2023 судом отримано заяву ОСОБА_1 про розгляд справи №990/207/23 без його участі, але за участю представника позивача.

Ухвалами від 30.10.2023, 13.12.2023 задоволено заяви представника позивача про участь у розгляді справи в режимі відеоконференції.

З огляду на перебування у відпустці судді-члена колегії Блажівської Н.Є., здійснено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями, за результатом якого визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі: Хохуляк В.В. - головуючий (суддя-доповідач), Васильєва І.А., Гімон М.М., Гончарова І.А., Олендер І.Я.

У судовому засіданні 01.11.2023 ухвалою без виходу до нарадчої кімнати задоволено заяву позивача про розгляд справи без його участі, задоволено заяву представника позивача про долучення доказів до матеріалів справи, відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача про відкладення розгляду справи. 

20.12.2023 у судовому засіданні представник позивача підтримала доводи і вимоги позовної заяви. Представник відповідача, посилаючись на доводи, викладені у відзиві, просив у задоволенні позову відмовити.

За участю представників сторін у судовому засіданні судом проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

27.09.2018 оформлено виїзд на постійне місце проживання у Болгарію ОСОБА_1 , що підтверджено відміткою у паспорті громадянина України в графі «Місце проживання» (арк спр 10).

06.10.2018 позивача знято з реєстрації місця проживання в Україні, указане підтверджується записом Адміністрації Заводського району Кам`янської міської ради у паспорті громадянина України у графі «Місце проживання» (арк спр 10).

З 24.10.2018 позивач постійно проживає в Республіці Болгарія, що підтверджується відміткою Посольства України в Республіці Болгарія у паспорті громадянина України для виїзду за кордон (арк спр 12).

23.09.2021 ОСОБА_1 звернувся до Консульського підрозділу Посольства України в Республіці Болгарія з клопотанням про вихід з громадянства України.

Листом Міністерства закордонних справ України від 21.10.2022 повідомлено ОСОБА_1 , що Департамент консульської служби МЗС України після здійснення перевірки надіслав клопотання заявника про вихід з громадянства України від 23.09.2021 до Департаменту з питань громадянства, помилування, державних нагород Офісу Президента України для подальшого розгляду (арк спр 13).

Згідно Протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства від 13.03.2023 Комісією прийнято рішення про внесення пропозиції Президентові України щодо задоволення заяви ОСОБА_1 про вихід з громадянства України (арк спр 45).

У відповідь на адвокатський запит, листом від 31.08.2023 Офісом Президента України повідомлено заявника, що заяву ОСОБА_1 стосовно виходу із громадянства України розглянуто Комісією при Президентові України з питань громадянства згідно із статтею 23 Закону України «Про громадянство України» та прийнято рішення про внесення Главі держави пропозиції щодо задоволення цієї заяви (арк спр 14). 

Як слідує з позовної заяви, станом на час звернення з цим позовом до суду, відсутня інформація щодо розгляду вказаних матеріалів Президентом України і видання на підставі Протоколу засідання Комісії при Президентові України відповідного указу про припинення громадянства внаслідок виходу з громадянства України ОСОБА_1 . 

З огляду на викладене, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання бездіяльності Президента України протиправною в частині невидання указу про припинення громадянства України внаслідок виходу з громадянства України ОСОБА_1 та зобов`язання Президента України видати Указ про припинення громадянства України внаслідок виходу з громадянства України ОСОБА_1 .

V. ОЦІНКА СУДУ на підставі норм права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин

Статтею 4 Конституції України унормовано, що в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Пунктом 2 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.

Згідно з пунктами 1 та 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом України від 18 січня 2001 року №2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Статтею 22 Закону №2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України визначає Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджений Указом Президента України від 27.03.2001 №215.

Згідно з положеннями пункту 112 Порядку №215 загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. 

Розглянувши доводи позивача , в обґрунтування яких останній посилається на вимоги Порядку №215, проаналізувавши положення та структуру розділу IV Порядку №215, суд установив, що пунктом 112 цього Порядку визначено саме загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України Комісією при Президентові України з питань громадянства.

Процедуру прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України врегульовано приписами пунктів 113- 116 Порядку №215.

Відповідно до пункту 113 Порядку № 215 рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.

Пункти 114- 116 врегульовують порядок надсилання рішення Президента України про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України та повідомлень про зазначене рішення уповноваженими суб`єктами.

Таким чином, норми Порядку №215, як і будь-якого іншого нормативно-правового акта, станом на час виникнення спірних правовідносин не містили жодних вимог, які б визначали конкретні строки прийняття Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України. Порядок №215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, який обчислюється з моменту їх надходження, та до якого не входить стадія прийняття Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України.

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16.02.2022 у справі № 9901/293/21 та від 13.04.2022 у справі № 9901/294/21.

В свою чергу, у постанові від 09.06.2022 у справі №9901/295/21 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що наведене не свідчить про можливість прийняття відповідачем відповідного рішення без обмеження будь-яким строком. У цьому випадку застосовуються критерії розумного строку.

Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з пунктами 1 та 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Відповідно до частин другої та третьої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Згідно з пунктом 10 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому розумними вважаються строки, що є об`єктивно необхідними для виконання процедурних дій без невиправданих зволікань та прийняття відповідних рішень (вчинення дій) у найкоротший строк, достатній для їх прийняття (вчинення).

Не заперечуючи необхідності дотримання відповідачем розумного строку під час ухвалення рішення, а також правомірності очікувань позивача щодо вирішення поданої ним заяви про припинення громадянства у найкоротший строк з моменту прийняття рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства, яким внесено пропозицію Президентові України щодо задоволення заяви про припинення громадянства України, надаючи оцінку доводам позивача про допущення Президентом України бездіяльності, суд наголошує на необхідності врахування конкретних фактів, умов та обставин, що склалися саме у цій правовій ситуації.

Згідно з приписами пункту 26 частини першої статті 106 Конституції України правом приймати рішення про припинення громадянства України наділений Президент України.

Таке положення закріплене у пункті 1 частини першої статті 26 Закону №2235-III, яка визначає, що Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про припинення громадянства України.

Використання у наведених актах такого формулювання, як «прийняття рішення», та необхідність видання відповідачем із цього приводу спеціального акта (указу) свідчить про необхідність здійснення ним аналітичної діяльності шляхом проведення оцінки законності й обґрунтованості такого рішення. У протилежному ж випадку законодавець міг би передбачати інше формулювання, наприклад, «підписання рішення».

Указаний висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного суду, викладеній у постанові від 09.06.2022 у справі №9901/295/21.

Як установлено судом та вбачається з матеріалів справи, рішення про внесення на розгляд Президенту України пропозиції щодо задоволення заяви про припинення громадянства України ОСОБА_1 прийнято Комісією при Президентові України з питань громадянства 13.04.2023.

При цьому, із зазначеним позовом ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду 06.09.2023, посилаючись на встановлення пунктом 112 Порядку №215 строку прийняття рішення про припинення громадянства. 

Суд звертає увагу, що встановлення загальних строків розгляду заяв, визначених пунктом 112 Порядку №215 іншими суб`єктами, а не Президентом України - не входять до предмета доказування у межах цієї справи.

Слід ураховувати, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи. Аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.02.2022 у справі №9901/369/21.

За встановлених у цій справі обставин, суд вважає, що невчинення Президентом України дій щодо видання Указу про припинення громадянства України ОСОБА_1 на сьогодні не має характеру протиправної бездіяльності та не може бути визнане такою, оскільки під час розгляду цієї справи позивач не навів, а суд не встановив обґрунтованих підстав для визнання порушення відповідачем критеріїв розумності строку для прийняття такого рішення. 

Водночас, з аналізу статей 106 Конституції України, 22 Закону №2235-III убачається, що видання Указу про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України є дискреційними повноваженнями Президента України, підставою для реалізації якого є рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про припинення громадянства України. При цьому строк реалізації такого дискреційного повноваження Президента України законодавством не визначений, що свідчить про безпідставність позовних вимог, заявлених до Президента України в частині недотримання строків видання Указу.

Відповідно до змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають їм можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох альтернативних варіантів управлінських рішень, кожен із яких є законним. При цьому повноваження державних органів не можуть визнаватися дискреційними за наявності лише одного правомірного та законно обґрунтованого варіанта поведінки суб`єкта владних повноважень.

Суб`єкти владних повноважень застосовують надані їм у межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб`єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Відтак, згідно з положеннями Конституції України та КАС щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Суд не втручається та не може втручатися у конституційну дискрецію (вільний розсуд) відповідача, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані йому Конституцією України.

Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01.09.2022 у справі №990/46/22.

З огляду на викладене, суд наголошує, що наведені вище повноваження Президента України є дискреційними та належать до виключної компетенції його як Глави держави.

Ураховуючи, що жодним чинним нормативним правовим актом не визначено та не обмежено строк реалізації повноважень Президента України щодо прийняття рішення про прийняття до громадянства України або припинення громадянства, колегія суддів вважає, що протиправна бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича стосовно неналежного виконання своїх повноважень, встановлених у частинах першій статті 102 Конституції України та пункті 26 статті 106 Конституції України в частині видання Указу про припинення громадянства України позивача на підставі протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства, відсутня.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. 

Отже, дослідивши матеріали справи, на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, надавши оцінку всім аргументам учасників справи, ґрунтуючись на засадах верховенства права, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 245, 246, 262, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд - 

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення суду складено 21.12.2023.

-------------------------

-------------------------

-------------------------

-------------------------

-------------------------
В.В. Хохуляк
І.А. Васильєва
М.М. Гімон
І.А. Гончарова
І.Я. Олендер
Судді Верховного Суду