ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2023 року 
м. Київ
справа №380/7985/22
провадження № К/990/10934/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю 
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року (суддя Брильовський Р.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року (головуючий суддя Іщук Л. П., судді Кухтей Р.В., Обрізко І.М.)
у справі №380/7985/22 
за позовом ОСОБА_1 
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю 
про визнання неправомірним і скасування припису.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У червні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю, у якому просив визнати неправомірним та скасувати припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю від 11 травня 2021 року "Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної відповідальності, будівельних норм, стандартів і правил".
2.          В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що внаслідок порушення відповідачем процедури проведення перевірки він не зміг реалізувати своє право на участь у її проведенні, право бути присутнім при складанні припису, подавати свої пояснення, заперечення тощо. Вказує, що відсутність позивача чи його уповноваженого представника під час проведення перевірки свідчить про порушення відповідачем імперативних вимог пунктів 9, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 24 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553). Звертає увагу, що обставин щодо присутності його, як суб`єкта містобудування, під час перевірки, відмови від підпису ні в акті, ні в приписі відповідачем не наведено. Також вказує, що акт, складений за відсутності позивача, без дотримання вимог пунктів 9 і 12 Порядку №553 щодо залучення представників органів місцевого самоврядування та складення відповідного акту про відсутність, не може бути законною підставою для складання припису.
3.          Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року, яке було залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року, позов задоволено повністю.
4.          Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю із вказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові 19 січня 2021 року видано направлення для проведення позапланового заходу на об`єкті - реконструкція з розширенням квартири АДРЕСА_1 щодо дотримання суб`єктом містобудування - ОСОБА_2 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
6.          20 січня 2021 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові складено акт №49 за наслідками позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким встановлено, що ОСОБА_1 без дозвільних документів, які надають право на виконання будівельних робіт, проводить реконструкцію з розширенням квартири АДРЕСА_1 .
7.          20 січня 2021 року відповідачем винесено два приписи : перший - про зупинення ( з моменту отримання даного припису ) виконання будівельних робіт на об`єкті - реконструкція з розширенням квартири АДРЕСА_1 за рахунок двоповерхової прибудови, та другий припис - про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким зобов`язано ОСОБА_1 протягом двох місяців з дати винесення даного припису усунути виявлені порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності і повідомити до 20 березня 2021 року Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю про виконання припису.
8.           23 квітня 2021 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові виданий наказ №270-П про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція з розширенням квартири АДРЕСА_1 за рахунок двоповерхової прибудови», предметом якої є дотримання суб`єктом містобудування- фізичною особою ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час підготовчих та будівельних робіт.
9.          23 квітня 2021 року на підставі наказу відповідача №270-П видане направлення №270-ПП для здійснення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція з розширенням квартири АДРЕСА_1 за рахунок двоповерхової прибудови» щодо дотримання суб`єктом містобудування - фізичною особою ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а також дотримання вимог припису від 20 січня 21 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та припису про зупинення будівельних робіт від 20 січня 2021 року, виданих ОСОБА_1 .
10.          Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові у період з 23 квітня 2021 року до 11 травня 2021 року, як визначено у направленні на перевірку від 23 квітня 2021 року, проведена позапланова перевірка щодо дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Реконструкція з розширенням квартири АДРЕСА_1 за рахунок двоповерхової прибудови» та складено акт від 11 травня 2021 року №270-пп, у якому зафіксовано невиконання позивачем припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 20 січня 2021 року на підставі того, що в результаті пошуку інформації за вищевказаною адресою у Реєстрі будівельної діяльності відсутня будь-яка інформація про реєстрацію дозвільного документа.
11.          Під час проведення позапланової перевірки щодо позивача, результати якої викладені в Акті від 11 травня 2021 року №270-пп, винесено припис від 11 травня 2021 року, яким зобов`язано ОСОБА_1 усунути виявлені порушення протягом двох місяців з дня отримання цього припису.
12.          Незгода позивача з приписом від 11 травня 2021 року "Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної відповідальності, будівельних норм, стандартів і правил" стала підставою для звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що доводи позивача про порушення процедури проведення позапланової перевірки є обґрунтованими, оскільки ОСОБА_1 був позбавлений можливості взяти участь у перевірці, так як не був ознайомлений з направленням на перевірку від 23 квітня 2021 року №270-пп, позаплановий захід щодо позивача проводився у його відсутності, а також до матеріалів справи не додано доказів того, що позивач отримав та ознайомився з актом перевірки та з приписом.
14.          Суд першої інстанції відзначив, що з наданих відповідачем суду фотосвітлин, вбачається, що не всі подані суду фотосвітлини (27 грудня 2017 року, 16 серпня 2018 року) були зроблені у період перевірки з 23 квітня 2021 року по 11 травня 2021 року. З поданої фотосвітлини від 26 квітня 2021 року не вбачається змін в об`єкті перевірки. З січня 2021 року по серпень 2021 року змін не зафіксовано.
15.          Апеляційний адміністративний суд звернув увагу, що направлення видане на здійснення позапланового заходу щодо суб`єкта містобудування - ОСОБА_2 , а акт та приписи винесені щодо суб`єкта містобудування - ОСОБА_1 .
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16.          Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій не застосовано висновок Верховного Суду, викладені у постанові від 23 січня 2018 року у справі №2а/2570/6273/2011, за яким процедурні порушення під час призначення та/або проведення перевірки контролюючим органом не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності рішень, прийнятих за результатами відповідної перевірки.
17.          Пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України заявник касаційної скарги обґрунтовує тим, що відсутній висновок Верховного Суду щодо обов`язковості для органу державного архітектурно-будівельного контролю надавати додаткові докази присутності суб`єкта містобудування під час проведення заходу державного архітектурно - будівельного контролю за наявності в матеріалах справи матеріалів фотофіксації об`єкта будівництва і допущених порушень ДБН, якщо отримання таких можливе лише при допуску самим суб`єктом містобудування інспектора на місце проведення будівельних робіт, а також доводити факт ухиляння суб`єкта містобудування від отримання документів складених за результатом перевірки, якщо такий факт встановлено в рішенні суду апеляційної інстанції у справі №464/6564/21, де позивачем оскаржувалась постанова, складена за результатами проведення цієї ж перевірки і це створює суперечливі ситуації, оскільки не підкріплено жодним законодавчим актом.
18.          Відповідач звертає увагу Суду на те, що ОСОБА_1 ознайомлений з направленням для проведення позапланового заходу від 23 квітня 2021 року за № 270-пп, про що свідчить підпис позивача ОСОБА_1 на направленні для проведення позапланового заходу від 23 квітня 2021 року за № 270-пп.
При цьому ні Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», ні Порядок № 553, не визначають обов`язку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо попередити суб`єкта містобудування про намір проведення позапланового заходу. Відтак, думка представника позивача про попереднє повідомлення про позапланову перевірку, є хибною.
19.          Також у касаційній скарзі зазначено, що представник ОСОБА_1 у ході апеляційного розгляду не заперечував того, що позивачем дійсно без відповідних документів здійснювалося розширення квартири АДРЕСА_1 за рахунок двоповерхової прибудови і на час розгляду справи така прибудова не узаконена і не знесена.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
21.           За змістом частини 1 та 4 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
22.          Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
23.           Відповідно до підпунктів 2, 3 пункту 11 Порядку № 553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо, зокрема, усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
24.           Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки. 
25.          За приписами пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
26.          Пунктом 12 Порядку № 553 передбачено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані: у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб`єктами господарювання та фізичними особами; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством; за письмовим зверненням суб`єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю.
27.          Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки (пункт 13 Порядку № 553).
28.          Згідно з положеннями пунктів 16, 17 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
29.          У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
30.          У цій справі суди попередніх інстанцій зробили висновок про те, що при проведенні позапланової перевірки щодо позивача, наслідком чого було складення Акта за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 11 травня 2021 року №270-пп та винесений припис від 11 травня 2021 року, позивача не було проінформовано про проведення цього заходу.
31.          При цьому судами попередніх інстанцій встановлено, що з направлення для проведення позапланового заходу від 23 квітня 2021 року №270-пп вбачається, що ОСОБА_1 ознайомлений з направленням на здійснення перевірки від 26 квітня 2021 року, що підтверджується підписом позивача. Акт від 11 травня 2021 року №270-пп було надіслано ОСОБА_1 поштою, оскільки в останній день перевірки він для підписання та отримання припису не з`явився.
32.          Верховний Суд не погоджується з висновками судів про те, що позивача не було проінформовано про проведення заходу контролю з 23 квітня по 11 травня 2021 року, оскільки про це було зазначено у направленні від 23 квітня 2021 року №270-пп, з яким було ознайомлено позивача.
33.          У позовній заяві ОСОБА_1 стверджує, що у нього не було обов`язку з`являтися в останній день перевірки в Інспекцію архітектурно-будівельного контролю, оскільки перевірка проводилася за місцем його проживання.
34.          Колегія суддів вважає таку позицію хибною, зважаючи на те, що Інспекцією була проведена позапланова перевірка в період з 23 квітня по 11 травня 2021 року з метою перевірки припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 20 січня 2021 року та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 20 січня 2021 року. Інспекцією архітектурно-будівельного контролю було здійснено позапланову перевірку з виїздами на об`єкт «Реконструкція з розширенням квартири АДРЕСА_1 за рахунок двоповерхової прибудови», під час якого позивачу було пред`явлено службове посвідчення перевіряючих осіб і надано копію направлення на проведення перевірки від 23 квітня 2021 року №270-пп.
35.          Абзацом 2 пункту 18 Порядку №553 передбачено, що Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.
36.          При цьому за змістом пункту 13 Порядку №553 суб`єкт містобудування має право за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю.
37.          Враховуючи наведені положення в сукупності, слід зазначити, що суб`єкт містобудування має право отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, ОСОБА_1 таке право було забезпечено, оскільки у копії направлення, яке йому вручено, була зазначена дата закінчення перевірки. Протягом часу, зазначеного в направленні, позивач міг скористатися усіма належними правами, зокрема, щодо надання документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю чи будь-яких інших пояснень, передбачених чинним законодавством.
38.          Відповідач стверджував, що як на час здійснення позапланової перевірки, так і на час розгляду справи у суді, в Реєстрі містобудівної діяльності відсутня інформація щодо видачі позивачу будь-яких дозвільних документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію об`єкта за адресою: АДРЕСА_2 , що, кваліфікується як невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
39.          Крім того  постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2022 року у справі №464/6564/21 за позовом ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про скасування постанови від 25 серпня 2021 року № 102-а (якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 11842 КУпАП, та накладено штраф у розмірі 5100 грн.) встановлено, що ОСОБА_1 не заперечувався сам факт порушення ним вимог пункту 1 частини 1 статті 34 закону України ««Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2015 року № 747) та чинність припису Інспекції архітектурно-будівельного контролю про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 11 травня 2021 року. Представник ОСОБА_1 у ході апеляційного розгляду у справі №464/6564/21 не заперечував того, що позивачем дійсно без відповідних документів здійснювалося розширення квартири АДРЕСА_1 за рахунок двоповерхової прибудови і на час розгляду справи така прибудова не узаконена і не знесена.
40.          З приводу виявленого судом апеляційної інстанції недоліку стосовно зазначення в деяких документах суб`єктом містобудування ОСОБА_2 , колегія суддів зазначає, що матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_2 , яка є донькою позивача, зареєстрована за тією ж адресою, що і ОСОБА_1 , при цьому через те, що перевірялося самочинне будівництво, тобто будівництво без жодних дозвільних документів, відповідач не відразу зміг встановити хто саме ( ОСОБА_2 чи ОСОБА_1 ) є суб`єктом правопорушення.
41.          Враховуючи те, що позивачем не спростовано факту здійснення самочинного будівництва та виконання вимог Інспекції від 20 січня 2021 року, Верховний Суд вважає, що процедурні порушення суб`єкта владних повноважень, рішення (дії, бездіяльність) якого оцінюються судом, не можуть легалізувати сутнісні порушення суб`єкта приватного права.
42.           Суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми процесуального права в частині оцінки доказів та помилково оцінили допущені під час перевірки порушення як суттєві, не врахувавши принципів відмежування формалізму від надмірного формалізму.
43.          Отже, висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позову є необґрунтованими, а доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.
44.          У зв`язку з вищевикладеним, касаційна скарга підлягає задоволенню, а судові рішення - скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у позові.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю задовольнити.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року у справі №380/7985/22 скасувати і ухвалити нове рішення.
Відмовити у позові ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю про визнання неправомірним і скасування припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю від 11 травня 2021 року "Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної відповідальності, будівельних норм, стандартів і правил".

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                      А.А. Єзеров

Суддя                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                          Н.В. Коваленко