ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2023 року 
м. Київ

справа № 826/8896/17
адміністративне провадження № К/9901/12844/19  
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №380/16493/22
за позовом Державної екологічної інспекції в м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбуд Девелопмент», треті особи: Громадська організація «Микільська Слобідка», Релігійне управління Екзархії Української Греко-Католицької Церкви, про тимчасове зупинення будівельних робіт, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою Громадської організації «Микільська Слобідка» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді Губської О.А., суддів Кузьмишиної О.М., Мєзєнцева Є.І.) у справі №826/8896/17
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.  У липні 2017 року Державна екологічна інспекція в м. Києві (далі по тексту - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбуд Девелопмент» (далі по тексту - відповідач, ТОВ «Укрбуд Девелопмент», в якому просила: тимчасово призупинити ТОВ «Укрбуд Девелопмент» виконання будівельних робіт за адресою м. Київ, Дніпровський район, між вул. Микільсько-Слобідська та пр. Броварським до отримання висновку Державної екологічної експертизи.
19 грудня 2017 року до Окружного адміністративного суду м. Києва надійшла від Державної екологічної інспекції у місті Києві заява про зміну предмету позову, в якій просить: тимчасово призупинити ТОВ «Укрбуд Девелопмент» виконання будівельних робіт за адресою м. Київ, Дніпровський район, між вул. Микільсько-Слобідська та пр. Броварським до виконання вимог припису Державної екологічної інспекції у м. Києві від 24 березня 2017 року №08/46п про усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що на час звернення до суду відповідачем не виконано вимог припису №08/46п від 24 березня 2017 року, як наслідок суб`єкт господарювання продовжує будівництво.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.  Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2018 року позов задоволено. 
Тимчасово призупинено ТОВ «Укрбуд Девелопмент» виконання будівельних робіт за адресою м. Київ, Дніпровський район, між вул. Микільсько-Слобідська та пр. Броварським до виконання вимог припису Державної екологічної інспекції у місті Києві від 24 березня 2017 року №08/46п про усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем здійснюються будівельні роботи в межах прибережної захисної смуги (природоохоронної території), у зоні підтоплень природного та техногенного характеру та зоні підтоплення поверхневими водами, із порушенням порядку зняття та перенесення земельних ґрунтів, що несе небезпеку виникнення ситуацій техногенного характеру та, як наслідок, загрозу для життя та здоров`я людей.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2018 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову Державної екологічної інспекції в м. Києві до ТОВ «Укрбуд Девелопмент» відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що будівництво об`єкту «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2 між вул. Микільсько-Слобідською та просп. Броварським)» не має ознак об`єкту, що підлягає оцінці впливу на довкілля та не створює екологічної небезпеки, а відтак вимога пункту 3 припису Державної екологічної інспекції у м. Києві від 24 березня 2017 року №08/46п є неправомірною.
Закон України «Про екологічну експертизу» від 09 лютого 1995 року №45/95-ВР втратив чинність. На зміну вказаному Закону було прийнято Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23 травня 2017 року №2059-VIII, який набрав чинності 18 червня 2017 року та введений в дію з 18 грудня 2017 року. Отже, із введенням в дію Закону №2059-VII, починаючи з 18 грудня 2017 року такий інститут державного контролю як «екологічна експертиза» скасований.
Законність видачі Державною архітектурно-будівельною інспекцією України дозволів на будівництво об`єкта встановлено рішеннями суду, які набрали законної сили у справах №826/9377/17 та 826/6798/15.
Суддею Шостого апеляційного адміністративного суду Губською О.А. висловлена окрема думка щодо постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року, у якій суд дійшов висновку про необхідність залишення апеляційної скарги ТОВ «Укрбуд Девелопмент» без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2018 року без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.  Не погодившись з судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Громадська організація «Микільська Слобідка» направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2018 року.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що в межах розгляду даної справи відповідачем не заявлялось позову про визнання протиправним та скасування припису, а тому надаючи оцінку законності припису, суд фактично вирішив спір, який не був заявлений у суді першої інстанції, чим порушив вимоги частини п`ятої статті 308 КАС України.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 травня 2019  року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді ОСОБА_1., суддів Бучик А.Ю., Рибачука А.І.
Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Громадської організації «Микільська Слобідка» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року у справі №826/8896/17.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року №926/0/78-23, у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1 , яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
4. Верховний суд ухвалою від 25 жовтня 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 25 жовтня 2023 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Державною екологічною інспекцією в м. Києві на виконання наказу від 13 березня 2017 року №70, направлення від 13 березня 2017 року №66 в період з 14 березня 2017 року по 23 березня 2017 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами ТОВ «Укрбуд Девелопмент», місце здійснення господарської діяльності: м. Київ, Дніпровський район, вул. Микільсько-Слобідка та проспект Броварський. За результатом перевірки позивачем складено Акт №08/221а.
На підставі висновків Акта перевірки позивачем винесено припис №08/46п від 24 березня 2017 року, яким зобов`язано відповідача усунути порушення, виявлені під час перевірки у термін до 24 липня 2017 року про надання дозвільних документів та висновків.
Під час позапланової перевірки контролю виконання раніше винесеного припису, в період з 14 червня 2017 року по 27 червня 2017 року встановлено, що ТОВ «Укрбуд Девелопмент» не в повному обсязі виконано вимоги припису, а саме, не виконано: пункт 3 - не отримано висновок державної екологічної експертизи; пункт 4 - не надано документацію із землеустрою щодо охорони земель та обмежень у їх використанні; пункт 5 - не розроблено матеріали ОВНС; пункт 6 - не розроблено та не затверджено робочий проект землеустрою щодо рекультивації земель та захисту земель від підтоплення.
Оскільки відповідач продовжує здійснювати свою діяльність з порушеннями вимог природоохоронного законодавства та не виконує вимоги припису Інспекції, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
6.  Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
7. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.
8. Спірним питанням у розгляді цієї справи є правомірність притягнення позивача до відповідальності у вигляді тимчасового зупинення будіве6льних робіт за невиконання вимог припису.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (надалі - Закон №877-V, в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з частиною першою статті 202 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року №1264-XII (надалі - Закон №1264-XII), до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов.
У відповідності до частини другої статті 19 Закону України «Про охорону земель» державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
9. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ «Укрбуд Девелопмент» за адресою: м. Київ, Дніпровський район, між вул. Микільсько-Слобідською та проспект Броварським проводить будівельні роботи, а саме: «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2)» (комерційна назва об`єкту «Сонячна Рів`єра»).
Будівельні роботи проводяться на земельній ділянці площею 0,7 га, яка перебуває у власності ТОВ «Укрбуд Девелопмент», кадастровий номер 8000000000:66:178:0258 (цільове призначення: 03.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови) - документ, що підтверджує право власності на земельну ділянку - Витяг з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності: індексний номер 76250068, номер запису про право власності 18129375, реєстраційний номер об`єкта майна: 11022141180000.
10. Відповідно до пункту 1.4 договору купівлі-продажу земельної ділянки Порядком ведення Державного земельного кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №1051 за земельною ділянкою зареєстровані наступні обмеження:
-  зона особливого режиму забудови на підставі наказу №550 ДБН В.11-25-2009 «Захист від небезпечних геологічних процесів, шкідливих експлуатаційних впливів, від пожежі. Інженерний захист територій та споруд від підтоплення та затоплення» від 02 грудня 2009 року, строк дії обмеження - безстроково;
- прибережні захисні смуги вздовж річок, навколо водойм та на островах, на підставі Водного кодексу України №213/95-ВР від 06 червня 1995 року, строк дії обмеження - безстроково;
-  санітарно-захисна зона навколо об`єкта, на підставі Закону України №4004-ХІІ «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» від 24.02.1994 р., строк дії обмеження - безстроково;
-  зона особливого режиму забудови, на підставі Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17 лютого 2011 року, строк дії обмеження - безстроково.
Належність земельної ділянки до об`єктів підвищеної екологічної небезпеки підтверджується витягом із Державного земельного кадастру про земельну ділянку та витягом із Містобудівного кадастру від 08 грудня 2016 року.
Вказані обмеження у використанні земельної ділянки зазначені також у Містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки, наданих відповідачу 17 січня 2017 року за №36/17/012/009-17 Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
11. Колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком суду першої інстанції, що об`єкт відповідача відноситься до об`єктів підвищеної екологічної небезпеки, а відтак в усіх випадках відносно такого об`єкту має проводиться державна екологічна експертиза.
12. Вірно зазначив Шостий апеляційний адміністративний суд в окремій думці, що вирішуючи питання про співвідношення положень Закону України «Про екологічну експертизу» та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», поняття «державна екологічна експертиза» та поняття «експертиза проектів будівництва» не є тотожними, а тому випадки обов`язкового проведення державної екологічної експертизи, визначені частиною третьою статті 13 Закону України «Про екологічну експертизу», а саме щодо видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, поширюються і на об`єкти будівництва. При цьому, у спірних правовідносинах Закон України «Про екологічну експертизу» є спеціальним, тому положення частини 5 статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не скасовують обов`язку проведення державної екологічної експертизи, встановленого частиною 3 статті 13 Закону України «Про екологічну експертизу».
Правову позицію аналогічного змісту викладено у постанові Верховного Суду від 19 лютого 2019 року по справі №826/2278/17.
13. Як зазначалось вище, Державною екологічною інспекцією у м. Києві проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «Укрбуд Девелопмент», за результатами якої встановлено, що товариство не в повному обсязі виконано вимоги припису.
Пунктом 8 статті 7 Закону №877-V передбачено, що припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання.
14. Під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій встановлено, що припис позивача №08/46/л від 24 березня 2017 року та/або будь-які інші рішення або дії здійснені позивачем під час проведення позапланових перевірок ТОВ «Укрбуд Девелопмент» в судовому порядку не оскаржувались.
Таким чином, вказаний припис Державної екологічної інспекції у м. Києві про усунення порушень вимог законодавства є чинним та обов`язковим для виконання. Факт його невиконання учасниками справи не заперечується.
15. Колегія суддів КАС ВС вважає вірним висновок суду першої інстанції, що питання відповідності припису вимогам чинного законодавства України не підлягає розгляду в межах спірних правовідносин, оскільки його законність не є предметом цього позову.
У свою чергу, висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для зупинення будівельних робіт сформовані внаслідок надання оцінки вимогам припису на предмет їх законності та наявності дозвільної документації на виконання будівельних робіт, не грунтуються на правильному розумінні закону.
Таким чином, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження під час розгляду справи у касаційній інстанції.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 КАС України межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
16. Касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Громадської організації «Микільська Слобідка» задовольнити.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року в адміністративній справі №826/8896/17 скасувати.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2018 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                     Стрелець Т.Г.
Судді                                                                                                               Стеценко С.Г.
                                                                                                              Тацій Л.В.