ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2023 року	Львів	Справа № 380/23149/21 пров. № А/857/12385/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді                                     Курильця А.Р., 
суддів                                                           Гудима Л.Я., Пліша М.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року в справі №380/23149/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до  Головного управління Національної поліції у Львівській області про визнання протиправними дій та зобов"язання вчинити дії,-

суддя в 1-й інстанції – Карп"як О.О.,
час ухвалення рішення – 29.07.2022 року,
місце ухвалення рішення – м.Львів,
дата складання повного тексту рішення – не зазначено,

                                                              ВСТАНОВИВ:

У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі – позивач) звернулася в суд з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції у Львівській області (далі – відповідач), в якому просила:
визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції у Львівській області щодо не проведення повного розрахунку при звільненні, а саме невиплати ОСОБА_1  в день звільнення зі служби в поліції одноразової грошової допомоги при звільненні;
стягнути із Головного управління Національної поліції у Львівській області  на користь ОСОБА_1 середній заробіток за несвоєчасний розрахунок при звільненні зі служби в поліції за період із 10.06.2021 по 28.10.2021 терміном 140 днів у сумі 67 725 грн. (шістдесят сім тисяч сімсот двадцять п`ять гривень);
визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції у Львівській області  щодо не проведення нарахування та виплати грошової компенсації за не використані дні відпустки ОСОБА_1  під час служби у Національній поліції України;
стягнути з Головного управління національної поліції у Львівській області  на користь ОСОБА_1 компенсацію за невикористані дні відпустки під час служби у Національній поліції України.;
визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції у Львівській області  щодо не проведення індексації грошового забезпечення ОСОБА_1  за період з 07,11.2015 по грудень 2019 року включно;
зобов`язати Головне управління Національної поліції у Львівській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з 07.11.2015 по грудень 2019 року включно.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції у Львівській області щодо не проведення індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 07 листопада 2015 року грудень  2019 року.
Зобов`язано Головне управління Національної поліції у Львівській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з  07 листопада 2015 року  по грудень 2019 року з урахуванням виплачених сум.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням, в частині позовних вимог у задоволені яких було відмовлено, позивач подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права та неправильне застосуванням норм матеріального права, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове про задоволення позову повністю.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що 28.10.2021 ГУНП у Львівській області здійснило виплату позивачу одноразової грошової допомоги при звільненні в сумі 42 871,97 грн., що, на переконання позивача, повинно було бути здійснено в день звільнення останньої – 10.06.2021, а не з затримкою у 140 днів, що є порушенням конституційних прав позивача, трудового законодавства, інших законів України, які регулюють спірні правові відносини.
Твердить апелянт, що при прийнятті наказу №539 від 17.07.2020, яким Порядок №260 доповнений розділом VI «Виплата одноразової грошової допомоги при звільненні із служби», Міністр внутрішніх справ України вийшов за межі наданих йому статтею 94 Закону №580-VIII повноважень та визначив порядок виплати допомоги при звільненні, котра не входить до складу грошового забезпечення поліцейських.
Відповідач подав до суду відзив на апеляційну скаргу позивача, у якому висловив незгоду з її доводами, вважає оскаржуване рішення суду, в частині позовних вимог у задоволені яких було відмовлено, обґрунтованим та законним.  Просить оскаржене відповідачем рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що оскільки учасниками справи не оскаржується рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, тому, з огляду на положення ст. 308 КАС України, оскаржуване судове рішення в цій частині не є предметом апеляційного перегляду.
Колегія суддів вважає можливим розглянути дану справу в порядку письмового провадження відповідно до п.3 ч.1 ст. 311 КАС України.
Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, Згідно з Витягом з наказу Головного управління Національній поліції у Львівській області від 09.06.2021 року по особовому складу № 197 о/с, капітана поліції ОСОБА_1 звільнено відповідно до Закону України «Про Національну поліції» зі служби в поліції за пунктом 7 частини 1 статті 77 (за власним бажанням).
Листом від 08.11.2021 №3-102/аз/17/01-2021 про розгляд звернення, Головне управління Національної поліції у Львівській області повідомило, що індексація грошового забезпечення поліцейських проводиться з листопада 2017 року в межах рекомендованих розмірів грошового забезпечення, що відображено в архівних відомостях.
Також було проінформовано, що одноразова грошова допомога ОСОБА_1 , нараховано в сумі 43523, 97 грн., і зараховано на її особовий рахунок.
Відповідно до архівних відомостей за 2015 - 2019 роки індексація грошового забезпечення не здійснювалася.
Згідно інформації про нараховану і виплачену індексацію грошового забезпечення за час служби в ГУНП у Львівській області, яка була долучена представником відповідача до відзиву на позовну заяву, вбачається що індексація грошового забезпечення була нарахована та виплачене у такий період:  листопад, грудень 2017 року;  2018 році;  січень, лютий, вересень, жовтень, листопад, грудень 2019 року; у 2020 році, січень – червень 2021 року.
Вважаючи протиправними такі дії відповідача, позивач звернулася з цим позовом до суду.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
Відповідно до статті 94 Закону №  580-VIII поліцейські отримують грошове забезпечення, розмір якого визначається залежно від посади, спеціального звання, строку служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наявності наукового ступеня або вченого звання.
Порядок виплати грошового забезпечення визначає Міністр внутрішніх справ України (частина друга статті 94 Закону №  580-VIII).
На виконання приписів, зокрема, статті 94 Закону №  580-VIII Міністерство внутрішніх справ України наказом від 06 квітня 2016  року № 260 затвердило згаданий Порядок [№ 260]. У пункті 3 цього наказу (у редакції наказу Міністерства внутрішніх справ України від 17 липня 2020 року № 539 «Про внесення змін до наказу Міністерства внутрішніх справ України від 06 квітня 2016 року № 260» (далі - Наказ № 539) зазначено, що видатки, пов`язані з набранням чинності цим наказом, здійснюються в межах асигнувань на грошове забезпечення, передбачених у державному бюджеті на утримання Національної поліції (крім поліції охорони, яка утримується за рахунок коштів від надання послуг з охорони, які здійснюються на договірних засадах), закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, державних органів, установ та організацій, до яких відряджені (прикомандировані) поліцейські.
Згідно з Наказом №  539 (який набрав чинності з 21 серпня 2020  року) Порядок №  260 доповнено також новим розділом VI «Виплата одноразової грошової допомоги при звільненні із служби».
Відповідно до пункту 2 розділу VI Порядку № 260 поліцейським, які звільняються із служби за власним бажанням та мають календарну вислугу 10 років і більше, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби.
За пунктом 7 розділу VI Порядку № 260 у наказі про звільнення підрозділом кадрового забезпечення в разі необхідності виплати одноразової грошової допомоги при звільненні зазначається стаж служби для її виплати. Крім того, у разі необхідності в наказі про звільнення додатково вказується підстави для проведення відрахувань з грошового забезпечення та інших виплат.
Згідно з пунктом 8 розділу VI Порядку № 260 одноразова грошова допомога при звільненні виплачується не пізніше двох місяців з дня звільнення із служби, а в разі надходження коштів пізніше цього терміну - протягом п`яти робочих днів після їх надходження в межах та за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на утримання центрального органу управління поліцією, органів поліції, державних органів, установ та організацій, до яких відряджені (прикомандировані) поліцейські.
Пункт 23 розділу І Порядку № 260 (на який покликався суд першої інстанції) виключений згідно зі згаданим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17  липня 2020 року № 539.
Відповідно до статті 102 Закону №  580-VIII пенсійне забезпечення поліцейських та виплата одноразової грошової допомоги після звільнення їх зі служби в поліції здійснюються в порядку та на умовах, визначених Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Відповідно до частини другої статті 9 Закону № 2262-ХІІ особам рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу та деяким іншим особам, які мають право на пенсію за цим Законом, при звільненні зі служби за власним бажанням, через сімейні обставини або інші поважні причини, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, які мають вислугу 10 років і більше, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби.
Виплата зазначеної в частинах першій та другій цієї статті одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби особам рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу та деяким іншим особам, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється Міністерством оборони України, Міністерством внутрішніх справ України, Національною поліцією, Національним антикорупційним бюро України, Службою судової охорони, Державною службою спеціального зв`язку та захисту інформації України, центральними органами виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах цивільного захисту, транспорту, виконання кримінальних покарань, пожежної і техногенної безпеки, єдину державну податкову політику, іншими утвореними відповідно до законів України військовими формуваннями та правоохоронними органами, за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених на їх утримання (частини четверта статті 9 Закону № 2262-ХІІ).
Норми, аналогічні тим, які зазначені у частині другій статті 9 Закону № 2262-ХІІ, містяться також і в пункті 10 Порядку № 393, за текстом якого військовослужбовцям, крім військовослужбовців строкової військової служби, поліцейським, співробітникам Служби судової охорони, особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, органів і підрозділів цивільного захисту, податкової міліції, Державної кримінально-виконавчої служби, особам начальницького складу Національного антикорупційного бюро, особам із спеціальними званнями Бюро економічної безпеки: які звільняються із служби за власним бажанням, через сімейні обставини або з інших поважних причин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та мають вислугу 10 років і більше, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби.
Строк календарної служби для визначення розміру одноразової грошової допомоги обчислюється згідно з пунктами 1 і 2 цієї постанови (абзац восьмий пункту 10 Порядку №  393).
Військовослужбовцям, поліцейським, особам середнього, старшого та вищого начальницького складу органів внутрішніх справ, державної пожежної охорони, органів і підрозділів цивільного захисту, податкової міліції, Державної кримінально-виконавчої служби, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу Національного антикорупційного бюро, особам із спеціальними званнями Бюро економічної безпеки, звільненим із служби безпосередньо з посад, які вони займали в органах державної влади, органах місцевого самоврядування або сформованих ними органах, на підприємствах, в установах, організаціях і в закладах вищої освіти із залишенням на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції, державній пожежній охороні, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції чи Державній кримінально-виконавчій службі, Службі судової охорони, Національному антикорупційному бюро, Бюро економічної безпеки, виплата одноразової грошової допомоги у випадках, передбачених пунктом 10 цієї постанови, здійснюється за рахунок коштів органів, у яких військовослужбовці та зазначені особи працювали (абзац другий пункту 14 Порядку № 393).
Відповідно до частини першої статті 116 КЗпП України (у редакції, чинній на дату виникнення спірних відносин) при звільненні працівника виплата всіх сум, що належать йому від підприємства, установи, організації, провадиться в день звільнення. Якщо працівник в день звільнення не працював, то зазначені суми мають бути виплачені не пізніше наступного дня після пред`явлення звільненим працівником вимоги про розрахунок. Про нараховані суми, належні працівникові при звільненні, роботодавець повинен письмово повідомити працівника перед виплатою зазначених сум.
Відповідно до частини першої статті 117 КЗпП України в разі невиплати з вини роботодавця належних звільненому працівникові сум у строки, зазначені в статті 116 цього Кодексу, при відсутності спору про їх розмір підприємство, установа, організація повинні виплатити працівникові його середній заробіток за весь час затримки по день фактичного розрахунку.
Верховний Суд, зокрема і в справах цієї категорії, неодноразово писав про те, що за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство може застосовуватися у випадках, коли норми спеціального законодавства не регулюють спірних правовідносин або коли про це зазначено у спеціальному законі.
Закон № 580-VIII, як написано у його преамбулі, визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України. Тобто цей Закон є основним/спеціальним для правовідносин на кшталт тих, з яких виник цей спір.
В контексті предмету цього спору названий Закон містить дві бланкетні статті - 94 і 102 - на підставі яких у поліцейського при звільненні зі служби в поліції може виникати право на отримання одноразової грошової допомоги (якщо будуть дотримані відповідні умови).
Частина друга статті 94 «Грошове забезпечення поліцейських» Закону № 580-VIII в частині порядку виплати грошового забезпечення має посилання на групу/вид нормативних актів Міністерства внутрішніх справ України. На виконання приписів цієї статті назване відомство затвердило згаданий Порядок № 260 (про що прямо зазначено в його наказі від 06 квітня 2016 року № 260).
Стаття 102 «Пенсійне забезпечення поліцейських» Закону № 580-VIII щодо виплати одноразової грошової допомоги після звільнення відсилає до Закону № 2262-ХІІ. Зауважимо, що наведені вище положення статті 9 Закону № 2262-ХІІ визначають підстави/умови виплати одноразової грошової допомоги при звільненні, зокрема, зі служби в поліції, її розмір, джерела виплати.
Порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам, які мають на це право відповідно до Закону № 2262-ХІІ, визначає Порядок № 393. Цей порядок, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року №  393 (з наступними змінами і доповненнями), затверджений відповідно до Закону № 2262-ХІІ. Окремі положення пункту 10 цього Порядку написані вище.
На виконання, з-поміж інших, постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992  року №  393 Міністерство внутрішніх справ України Наказом № 539 доповнило Порядок № 260, зокрема, розділом VI «Виплата одноразової грошової допомоги при звільненні із служби». Окремі положення цього розділу за змістом повторюють те, що зазначено у частині другій статті 9 Закону № 2262-ХІІ і пункті 10 Порядку № 393 (щодо розміру одноразової грошової допомоги при звільненні і джерел її виплати).
Водночас, приписи пункту 8 розділу VI цього Порядку (в редакції, чинній з 21  серпня 2020 року) встановлюють строк виплати одноразової грошової допомоги (те, про що не зазначено в інших спеціальних для цих відносин нормативних актах): не пізніше двох місяців з дня звільнення із служби, а в разі надходження коштів пізніше цього терміну - протягом п`яти робочих днів після їх надходження в межах та за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом . Положення цього пункту треба розуміти так, що виплата одноразової грошової допомоги (при звільненні зі служби в поліції) має відбутися протягом двох місяців від дати звільнення, тобто може не збігатися з датою звільнення; виплата цієї допомоги поза двомісячним строком теж можлива, якщо бюджетні кошти, призначені для цих потреб, надійшли пізніше зазначеного терміну (по спливу двох місяців), але в такому разі одноразова грошова допомога має бути виплачена протягом п`яти робочих днів після їх надходження.
Положення статей 116, 117 КЗпП України - загального для цих правовідносин закону - інакші за змістом, але це не дає підстав вважати, що вони мають пріоритетне застосування чи взагалі підлягають застосуванню при вирішенні цього спору.
Отримання одноразової грошової допомоги при звільненні (та умови, за яких це право може бути реалізоване) передбачене законами №  580-VIII, №  2262-ХІІ і конкретизоване у виданих на їх підставі підзаконних нормативних актах (одним з яких є Порядок №  260), норми яких мають сприяти реалізації приписів зазначених законів.
Виплата одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби в поліції є одним із аспектів проходження публічної служби в Національній поліції України і норми законів та підзаконних актів (окремі з яких написані вище), які регулюють цей сегмент питань, є спеціальні для цих правовідносин.
Строки виплати одноразової грошової допомоги, право на отримання якої встановлює Закон № 580-VIII і - опосередковано через його статтю 102 - Закон №  2262-ХІІ, передбачені у пункті 8 розділу VI Порядку № 260 (в редакції, яка діє з 21 серпня 2020  року), тому немає підстав вважати, що норми спеціального законодавства не регулюють цих правовідносин як умову для (субсидіарного) застосування загального [трудового] законодавства, як-от статей 116, 117 КЗпП України. Варто додати також, що коли спеціальні норми інакше регулюють певні питання щодо проходження публічної служби, то це ще не свідчить про наявність прогалини у регулюванні, яку можна заповнити чи замінити загальними нормами.
Повертаючись до обставин справи колегія зауважує, що позивач звільнена зі служби в поліції 09 червня 2021 року і з врахування стажу служби і підстави звільнення - має право на отримання одноразової грошової допомоги. 
Цю допомогу виплачено 28 жовтня 2021 року, відповідно до виписки по картці/ рахунку позивача відповідачем було  виплачено на картковий рахунок позивача одноразову грошову допомогу у розмірі 42598, 97 грн. Як пояснив відповідач, це зумовлено очікуванням бюджетних коштів для цих потреб, яких, вочевидь, не було на дату звільнення позивача у червні 2021 року.
Частини перша статті 116 і частина перша 117 КЗпП України не можуть застосовуватися безвідносно одна до одної, адже перебувають у системному і змістовному зв`язку. Застосування до одних і тих самих правовідносин одночасно двох нормативних актів, які містять: один - загальні норми (частина перша статті 117 КЗпП України), а інший (пункт 8 розділу VІ Порядку № 260) - спеціальні норми, які між собою не поєднується, закладає суперечність і непослідовність, врешті - правову невизначеність. Інакше кажучи, такого бути не може. Зважаючи на приписи пункту 8 розділу VI Порядку №  260 колегія суддів вважає, що відповідач не допустив порушення, коли не виплатив позивачеві одноразової грошової допомоги саме в день звільнення 11  травня 2021  року, а оцінювання дій відповідача через призму положень статей 116, 117 КЗпП України видається недоречним і невиправданим з мотивів, які написані вище.
Враховуючи доводи позивача про незастосовність до ОСОБА_1 . Порядку № 260, зокрема й пункту 8 розділу VI, варто зазначити, що зазначені нормативні приписи залишаються обов`язковими (імперативними) для відповідача як територіального органу Національної поліції й факт звільнення позивача зі служби в поліції (тобто втрата нею статусу поліцейського) за описаних обставин справи ніяким чином не впливає на необхідність їх дотримання суб`єктом владних повноважень.
У цьому зв`язку варто зауважити також, що наявність словосполучення «при звільненні» після слів «одноразова грошова допомога» у цьому контексті вказує не на дату/строк її виплати, а радше на підставу, подію, з якою пов`язується її виплата й визначає цільове призначення цього платежу. Тому суперечності приписів пункту 8 розділу VI Порядку № 260 положенням частини другої статті 9 Закону № 2262-ХІІ, як її трактує позивач в цьому контексті, немає. 
На думку колегії суддів, останній загалом довільно і вибірково інтерпретує наведені положення законодавства, намагаючись переконати у пріоритетному застосуванні загальних норм трудового законодавства до правової ситуації, яка [уже] регулюється спеціальними нормами (в часі прийнятими пізніше, ніж загальні норми трудового законодавства). Розміщеннях окремих із цих спеціальних норм у підзаконному нормативному акті (з уваги на спосіб, у який законодавець врегулював відносини у сфері проходження публічної служби у Національній поліції України) в описаній ситуації не применшує їхньої юридичної сили перед нормою загальною, яка може застосуватися до відносин публічної служби лише субсидіарно.
Зазначена правова позиція адміністративного суду узгоджується із постановою Верховного Суду від 23 листопада 2022 року в справі №160/20449/21, яка в силу приписів частини 5 статті 242 КАС України та частини 6 статті 13 Закону України “Про судоустрій і статус суддів” враховується судом під час вирішення наведеного спору. 
Зважаючи на наведені мотиви, в обсязі встановлених в цій справі обставин і нормативного регулювання спірних відносин колегія суддів вважає, що підстав для стягнення з ГУ НП у Львівській області на підставі статті 117 КЗпП України середнього заробітку за час затримки виплати позивачеві одноразової грошової допомоги не було.
Решта доводів та заперечень учасників справи, висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відображено принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п.29).
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду -  без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування немає.
Враховуючи наведене вище, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.
Керуючись ст.ст.308,315,316,321,322,325,328,329 КАС України, суд, -
                                                   ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року в справі №380/23149/21  – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду лише з підстав, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	А. Р. Курилець 	
судді	 	Л. Я. Гудим 	
 	 	М. А. Пліш  	
Повне судове рішення складено 20 грудня 2023 року.