ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
24 жовтня 2023 року           справа №200/14064/21 

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 липня 2023 року (повне судове рішення складено 20 липня 2023 року) у справі № 200/14064/21 (суддя в І інстанції Ушенко С.В.) за позовом Комунального підприємства «АТП 052814» до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі, 

                                                           УСТАНОВИВ:

Комунальне підприємство «АТП 052814» звернулося до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі № UA-2021-04-09-003099-b. 
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач не погоджується з оскаржуваним висновком Західного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі, вважає його необґрунтованим та протиправним, оскільки виявлені відповідачем в результаті моніторингу порушення не відповідають дійсності та суперечать вимогам Закону України «Про публічні закупівлі», Інструкції з підготовки тендерної пропозиції, через що висновок відповідача є протиправним і таким, що підлягає скасуванню.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20 липня 2023 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано висновок Західного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі № UA-2021-04-09-003099-b, яка проведена Комунальним підприємством «АТП 052814».

Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що проведеним моніторингом встановлено, що на пропозицію учасника ТОВ «ВІСС» накладено удосконалений електронний підпис уповноваженої особи вказаного учасника, який з врахуванням норм Закону України «Про електронні довірчі послуги» не є кваліфікованим електронним підписом (тип підпису - удосконалений, тип носія особистого ключа - незахищений, інформація про зберігання особистого ключа в засобі кваліфікованого електронного підпису відсутня). На переконання апелянта, учасником TOB «ВІСС» при поданні тендерної пропозиції не дотримано вимог частини 1 розділу «Інструкції з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації Замовника. Відповідно, учасник не відповідав встановленим у тендерній документації вимогам до учасника відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону.
Звертає увагу, що таку позицію відповідача підтверджує практика Верховного Суду, зокрема, у постанові від 02 березня 2023 року у справі № 640/26603/21.
Щодо визнання протиправним і скасування висновку судом першої інстанції в частині зобов`язання зазначає, що визнаючи протиправним і скасовуючи Висновок, суд першої інстанції не надав жодної правової оцінки частині аргументів сторін, проігнорував імперативні норми чинного законодавства при наданні оцінки встановленому у Висновку порушенню, не встановив реальний зміст і обсяг зобов`язань, що містяться у Висновку, та проігнорував релевантну практику Верховного Суду.

Апеляційний розгляд здійснено в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено таке.
Комунальне підприємство «АТП 052814» (ЄДРПОУ 05448998; юридична адреса: 84107, Донецька обл., м. Слов`янськ, вул. Літературна, буд. 109) є підприємством, створеним на базі комунальної власності територіальної громади міста Слов`янськ, метою якого є санітарна очистка міста комунальним автотранспортом. Власником (засновником) підприємства є Слов`янська міська рада. 
Відповідач в даних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у відповідності до приписів п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України.
Державною аудиторською службою України надано міжрегіональним територіальним органам доручення від 07.06.2021 № 003100-18/7042-2021 щодо проведення моніторингу ряду процедур закупівель, в тому числі процедури закупівлі за ID: UA-2021-04-09-003099-b.
На виконання доручення, Західним офісом Державної аудиторської служби України на підставі наказу від 24.09.2021 № 591 розпочато проведення моніторингу закупівлі UA-2021-04-09-003099-b. 
За результатами моніторингу вказаної процедури закупівлі складено висновок про результати моніторингу закупівлі від 04.10.2021 № 512, який оприлюднено в електронній системі закупівель 05.10.2021.
Проведеним моніторингом встановлено, що на пропозицію учасника ТОВ «ВІСС» не накладено саме кваліфікованого електронного підпису учасника закупівлі, а накладено удосконалений електронний підпис, який з врахуванням норм Закону України «Про електронні довірчі послуги» не є кваліфікованим електронним підписом (сертифікат – кваліфікований, тип підпису – удосконалений, тип носія особистого ключа – незахищений, інформація про зберігання особистого ключа в засобі кваліфікованого електронного підпису відсутня).
Замовником не відхилено тендерну пропозицію ТОВ «ВІСС», а визначено його переможцем та укладено з ним договір від 08.05.2021 № 52 на суму 3 022 325,00 грн. з ПДВ.
За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ «ВІСС» та визначення вказаного учасника переможцем встановлено порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі».
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись ст. 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» позивача було зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законодавством порядку, зокрема, але не виключно, письмово звернутися до ТОВ «ВІСС» щодо розірвання укладеного за результатами тендеру договору з дотриманням норм Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, а також недопущення таких порушень в подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлені Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII, відповідно до ст. 1 якого визначено, що тендерна документація - документація щодо умов проведення публічних закупівель, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу на веб-порталі Уповноваженого органу та авторизованих електронних майданчиках. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав.
Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Статтею 5 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що закупівлі здійснюються за такими принципами: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.
Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель визначений ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі».
Так, ч. 1 ст. 8 вказаного Закону встановлено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону. Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.
Частиною 6 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Згідно із ч. 10 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі» у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Відповідно до ч. 11 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі» якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Номер протоколу зазначається в електронній системі закупівель наступного робочого дня з дня складання протоколу, а також зазначаються дата та номер відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження.
Відповідно до пункту 1 розділу III «Інструкція з підготовки тендерних пропозицій» тендерної документації код за ДК 021:2015 «09130000-9- Нафта і дистиляти» (бензин А-92; дизельне паливо) (а.с.48-51) замовник встановив вимогу до учасників, а саме: під час використання електронної системи закупівель з метою подання тендерних пропозицій та їх оцінки всі документи та дані тендерної пропозиції створюються та подаються з урахуванням вимог законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» та «Про електронні довірчі послуги» з накладенням КЕП. Учасник повинен накласти кваліфікований електронний підпис (КЕП) на пропозицію в цілому.
В свою чергу, як встановлено Західним офісом Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі, учасник ТОВ «ВІСС» подав свою тендерну пропозицію з накладенням електронного цифрового підпису. При цьому, під час перевірки зазначених електронних цифрових підписів на сайті Центрального засвідчувального органу (https://czo.gov.ua/verify) установлено, що тип носія особистих ключів «незахищений/удосконалений», що свідчить про накладення на тендерну пропозицію учасника ТОВ «ВІСС» електронного підпису, який не може вважатися кваліфікованим, що не відповідає вимогам пункту 1 розділу III «Інструкція з підготовки тендерних пропозицій» тендерної документації.
При цьому, згідно із ч. 1 ст. 5 Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» електронний документ - це документ, інформація в якому зафіксована у вигляді електронних даних, включаючи обов`язкові реквізити документа.
За змістом ст. 6 Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» для ідентифікації автора електронного документа може використовуватися електронний підпис. Накладанням електронного підпису завершується створення електронного документа. Відносини, пов`язані з використанням удосконалених та кваліфікованих електронних підписів, регулюються Законом України «Про електронні довірчі послуги».
Згідно з пп.23, 44 ст. 1 Закону України «Про електронні довірчі послуги» кваліфікований електронний підпис - удосконалений електронний підпис, який створюється з використанням засобу кваліфікованого електронного підпису і базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа. Удосконалений електронний підпис - електронний підпис, створений за результатом криптографічного перетворення електронних даних, з якими пов`язаний цей електронний підпис, з використанням засобу удосконаленого електронного підпису та особистого ключа, однозначно пов`язаного з підписувачем, і який дає змогу здійснити електронну ідентифікацію підписувача та виявити порушення цілісності електронних даних, з якими пов`язаний цей електронний підпис.
Слід зазначити, що хоча й у тендерній документації позивачем була передбачена умова про обов`язкову наявність у тендерних пропозиціях учасників накладеного кваліфікованого електронного підпису, при цьому положення п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 № 193 «Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів» регламентують, що експериментальний проект реалізується до дня набрання чинності змінами до Закону України «Про електронні довірчі послуги» щодо врегулювання використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, але не пізніше ніж до 5 березня 2022 року (далі - Постанова № 193).
Підпунктом 1 пункту 3 Постанови № 193 встановлено, що удосконалені електронні підписи чи печатки, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, що відповідають затвердженим пунктом 2 цієї постанови вимогам, можуть використовуватися користувачами електронних довірчих послуг для здійснення електронної взаємодії, електронної ідентифікації та автентифікації фізичних, юридичних осіб і представників юридичних осіб у разі, коли законодавством передбачено використання виключно кваліфікованих електронних підписів чи печаток (засобів кваліфікованого електронного підпису чи печатки, кваліфікованих електронних довірчих послуг) або засобів електронної ідентифікації з високим рівнем довіри, крім:
використання кваліфікованих електронних підписів чи печаток для реалізації органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності, державними реєстраторами, нотаріусами та іншими суб`єктами, уповноваженими державою на здійснення функцій державного реєстратора, повноважень, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків фізичної або юридичної особи відповідно до закону;
використання кваліфікованих електронних підписів чи печаток кваліфікованими надавачами електронних довірчих послуг і центральним засвідчувальним органом;
застосування виключно засобів кваліфікованого електронного підпису чи печатки, які мають вбудовані апаратно-програмні засоби, що забезпечують захист записаних на них даних від несанкціонованого доступу, від безпосереднього ознайомлення із значенням параметрів особистих ключів та їх копіювання (захищених носіїв особистих ключів);
використання кваліфікованих електронних підписів чи печаток на об`єктах критичної інформаційної інфраструктури для здійснення електронної взаємодії, електронної ідентифікації та автентифікації фізичних, юридичних осіб і представників юридичних осіб, якщо використання електронних довірчих послуг для таких цілей пов`язане з високим ризиком для інформаційної безпеки, що визначається власниками відповідних інформаційних та інформаційно-телекомунікаційних систем;
вчинення в електронній формі правочинів, що підлягають нотаріальному посвідченню та/або державній реєстрації у випадках, установлених законом.
Підпунктом 3 пункту 3 вказаної Постанови визначено, що результати надання електронних довірчих послуг, пов`язаних із створенням, перевіркою, підтвердженням та зберіганням удосконалених електронних підписів чи печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, визнаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також іншими особами, які надають електронні публічні (зокрема адміністративні) послуги, та користувачами електронних довірчих послуг.
Оскільки експериментальний проект за змістом п. 1 Постанови № 193 реалізується до дня набрання чинності змінами до Закону України «Про електронні довірчі послуги» щодо врегулювання використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, але не пізніше ніж до 5 березня 2022 року, то суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що наразі учасники процедури закупівлі можуть використовувати удосконалені електроні підписи для здійснення електронної взаємодії, електронної ідентифікації та автентифікації фізичних, юридичних осіб і представників юридичних осіб у разі, коли законодавством передбачено використання виключно кваліфікованих електронних підписів чи печаток.
Більше того, головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики: у сферах цифровізації, цифрового розвитку, інформатизації; у сфері впровадження електронного документообігу; у сфері розвитку цифрових навичок та цифрових прав громадян; у сфері надання електронних та адміністративних послуг; у сферах електронних довірчих послуг та електронної ідентифікації; є Міністерство цифрової трансформації України (пункт 1 Положення про Міністерство цифрової трансформації України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.09.2019 № 856).
Відповідно до пункту 4 вищевказаного Положення, Міністерство цифрової трансформації України (далі - Мінцифри) відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому порядку вносить їх Кабінетові Міністрів України; здійснює у межах повноважень заходи щодо впровадження та функціонування електронного документообігу; надає суб`єктам відносин у сфері електронних довірчих послуг консультації з питань, пов`язаних з наданням електронних довірчих послуг; здійснює інші повноваження у сферах електронних довірчих послуг та електронної ідентифікації, визначені законом; інформує та надає роз`яснення щодо реалізації державної політики у визначених сферах діяльності.
У листі-роз`ясненні Мінцифри від 16.02.2021 № 1/06-3-1587 в останньому абзаці пункту 3 наголошено на можливості до 31.12.2021 використовувати удосконалені електронні підписи та печатки, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, з дотриманням вимог, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 № 193 «Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів».
Як вбачається з матеріалів справи, чого не заперечує і в оскаржуваному висновку відповідач (а.с.9зв.), удосконалений електронний підпис базується на кваліфікованому сертифікаті відкритих ключів.
Таким чином, місцевий суд дійшов правильного висновку про необґрунтованість та безпідставність висновку відповідача про порушення позивачем приписів Закону України «Про публічні закупівлі».
При цьому посилання апелянта на постанову Верховного Суду від 02 березня 2023 року у справі № 640/26603/21 не можуть бути взяті до уваги, оскільки не є релевантними до обставин цієї справи.
Так, у цій постанові Верховний Суд в пункті 48 зазначив, що «…При цьому Замовник у Тендерній документації зазначив, що наслідком не накладення учасником КЕП буде відхилення пропозиції на підставі абз.3 пункту 1 частини  першої статті 31 Закону № 922...».
В справі, що розглядається, тендерна документацій не містить таких зауважень від замовника.
Враховуючи викладене та те, що місцевий суд дійшов правильного висновку про необґрунтованість встановлених під час моніторингу закупівлі порушень, позовні вимоги позивача про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі №UA-2021-04-09-003099-b, яка проведена КП «АТП 052814», є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
При цьому, колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків місцевого суду.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статями 291, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

                                                  ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби – залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 липня 2023 року у справі № 200/14064/21 – залишити без змін.
Повне судове рішення – 24 жовтня 2023 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів                                                                      І. В. Сіваченко

                                                                                          А. А. Блохін

                                                                                          Т. Г. Гаврищук