ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2023 року 
м. Київ

справа № 640/13105/21
адміністративне провадження № К/990/33263/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу заступника Генерального прокурора України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2022 року (прийняте судом у складі судді Арсірія Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25   жовтня 2022 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Епель О.В., суддів: Губської   Л.В., Карпушової О.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче підприємство «Рестін» (далі - ТОВ «НВП «Рестін») до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дій,   -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2021 року ТОВ «НВП «Рестін» звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України про:
- визнання протиправною і скасування відмови Міністерства культури та інформаційної політики України, викладеної в листі від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19 у погодженні проектної документації об`єкта: «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва»;
- визнання погодженою Міністерством культури та інформаційної політики України вказаної проектної документації об`єкта: «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва».
- зобов`язання відповідача видати позивачу дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання робіт на об`єкті: «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва».
На обґрунтування заявлених позовних вимог ТОВ «НВП «Рестін» зазначило, що відповідач пропустив визначені законодавством строки для погодження проектної документації та розгляду питання щодо надання відповідного дозволу на проведення земляних робіт, а тому, Позивач вважає, що в цьому випадку підлягає застосуванню принцип мовчазної згоди, за яким він набув право на здійснення відповідної діяльності, щодо якої товариство зверталось до Міністерства.
Крім того, позивач зазначив, що станом на час виникнення спірних правовідносин не були визначені та затверджені в порядку, передбаченому чинним законодавством, ані межі історичного ареалу м. Києва, ані опорний план м.   Києва, і жодні правові підстави для відмови у погодженні поданої ним проєктної документації та/або для відмови у видачі дозволу на проведення земляних робіт були відсутні.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2022 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною і скасовано відмову Міністерства культури та інформаційної політики України, викладену в листі від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19, у погодженні проектної документації об`єкта «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва».
Зобов`язано Міністерство культури та інформаційної політики України видати позивачу дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання робіт на об`єкті «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул.   Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва».
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 жовтня 2022 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що станом на час виникнення спірних правовідносин (серпень 2019 року) відповідачем не було затверджено меж та режимів використання території історичного ареалу міста Києва, а наказ від 02.08.2021 № 599 до таких правовідносин не застосовується, оскільки прийнятий майже через два роки після звернення позивача до Міністерства.
Разом із тим, суд зазначив, що відповідно до чинного законодавства межі історичного ареалу міста Києва повинні бути визначені в історико-архітектурному опорному плані у складі Генерального плану міста Києва, а не лише в науково-проектній документації, затвердженій наказом Мінкультури.
При цьому, суд зауважив, що відповідач не надав доказів на підтвердження того, де саме знаходяться межі історичного ареалу міста Києва, згідно з його наказом № 599 від 02.08.2021, доказів на підтвердження того, що земельна ділянка для спірного будівництва об`єкта взагалі знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва, які визначені таким наказом, доказів на підтвердження того, що межі історичного ареалу міста Києва, встановлені науково-проектною документацією, яка затверджена зазначеним наказом № 599, визначені в історико-архітектурному опорному плані у складі Генерального плану міста Києва.
Крім того, суд вказав, що копія довідки (витягу) з Містобудівного кадастру, на яку посилається відповідач, не містить жодного посилання на вказаний ним в обґрунтування своїх заперечень наказ № 599 від 02.08.2021.
Суд зазначив, що доводи відповідача взагалі не стосуюся предмета судового розгляду в цій справі.
Таким чином, суд дійшов висновку, що зважаючи на відсутність належним чином затверджених меж історичного ареалу міста Києва, меж та режимів використання зон охорони у місті Києві станом на час існування спірних правовідносин, у відповідача не було підстав вважати, що спірний об`єкт знаходиться у межах історичного ареалу та, як наслідок, підстав для відмови позивачу в погодженні поданої ним проектної документації.
Разом із тим, суд установив, що відповідачем не було дотримано строку погодження проектної документації, тобто не було своєчасно надано позивачу відповіді щодо результатів розгляду заяви товариства, а тому, згідно з принципом мовчазної згоди, така заява вважається задоволеною, а подана позивачем проектна документація - погодженою.
Також, суд зазначив, що погодження проектної документації зумовлює необхідність видачі позивачу дозволу на проведення відповідних земляних робіт.
При цьому, суд вказав, що позивачем були дотримані вимоги щодо якості та кількості документів, наданих відповідачу з метою одержання вказаного дозволу, і підстави для відмови в його видачі відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
28 листопада 2022 року заступник Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати, постановлені у цій справі судові рішення, та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
У касаційній скарзі посилається на те, що судами неправильно застосовано норми матеріального права, а саме: абзац 10 частини першої статті 1, частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Крім того судами не застосовано норми матеріального права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах, а саме: частини третю, четверту статті 54, статтю 66 Конституції України, статті 6-1, 14-1, 24, частини першу, другу, сьому статті 32, статтю 37 закону України «Про охорону культурної спадщини», частину п`яту статті 4, частину п`яту статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та постанову Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2010 року №   725 «про затвердження переліку певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, які можуть провадитися на підставі подання декларації про провадження господарської діяльності».
Зазначає, що судами допущено порушення норм процесуального права, а саме статті 2, 12, 71, 73, 76, 90, 123, 242 КАС України.
Посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій унаслідок безпідставного ототожнення понять «історичного ареалу» та «охоронних зон» неправильно визначено характер спірних правовідносин та зроблено необґрунтований висновок щодо відсутності в відповідача підстав для відмови позивачу у погодженні поданої ним проектної документації та видачі дозволу на проведення земляних робіт.
Зазначає, що в зону охорони пам`ятки входять охоронна зона, зони регулювання забудови, охоронюваного ландшафту і археологічного культурного шару в межах яких діє спеціальний режим їх використання.
Земельна ділянка, з приводу якої Позивач звернувся до Відповідача щодо погодження проектної документації та проведення земляних робіт, розташована на одній вулиці з будинками, які є пам`яткою місцевого значення (у них жив Микола Лисенко , Михайло Старицький , мешкав Панас Саксаганський ), межує з будинком № 96 по вул. Жилянській , який є пам`яткою історії, а тому, на переконання Апелянта, така ділянка знаходиться в охоронюваній зоні Музею, в історичному ареалі м. Києва, в його Центральній планувальній зоні, є режимним об`єктом і містить заборону нового будівництва.      
Факт розташування земельної ділянки по вул. Жилянській, 96 А м. Києва в охоронній зоні Музею в межах якої діє спеціальний режим її використання є обов`язковим для урахування під час її використання та здійснення на ній діяльності, у тому числі земельних та будівельних робіт.
Межі та режими використання історичних ареалів м. Києва визначено Історико-містобудівним опорним планом міста у складі Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №   370/1804.
Посилається на те, що територія в межах охоронних зон не могла і не може використовуватись, зокрема, для нового будівництва.
Йдеться у скарзі й про те, що суди безпідставно дійшли висновку про те, що принцип мовчазної згоди може бути застосований у спірних правовідносинах. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25.08.2010 №   725 «Про затвердження переліку певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, які не можуть провадитися на підставі подання декларації про провадження господарської діяльності»  без дозволу уповноваженого органу не можуть проводитися роботи на пам`ятках національного та місцевого значення, їх територіях та в зонах охорони, а також в історичних ареалах населених місць, що унеможливлює застосування до цих видів господарської діяльності принципу мовчазної згоди.
Зазначає також про те, що у позивача початок відліку строку звернення до суду настав 22.08.2019, тобто після надання Міністерством відповіді про відмову в погодженні проектної документації та видачі дозволу на виконання земляних робіт. Проте до суду позивач звернувся лише 12.05.2021, тобто майже через два роки після згаданої відповіді. Тобто позивачем пропущено строк звернення до суду.
Посилається на те, що подані позивачем документи не відповідають вимогам законодавства у сфері охорони культурної спадщини, Генеральному плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, серед іншого, унеможливлює застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди.
Зазначає, що суди перебрали на себе повноваження органу виконавчої влади, зобов`язавши відповідача видати дозвіл на проведення земляних робіт.
Оцінка документації безпосередньо не проводилась, не досліджено її змісту, не встановлено, які рішення нею передбачено у сфері охорони і збереження культурної спадщини та чи відповідають вони наведеним нормативно-правовим актам і містобудівній документації.
Також зазначає, що суд першої інстанції безпідставно розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження.
Посилається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, та судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
У відзиві на касаційну скаргу Міністерство культури та інформаційної політики України просить її задовольнити
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.11.2022 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко   С.Г., Стрелець Т.Г.
Верховний Суд ухвалою від 05 грудня 2022 року відкрив касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2023 року прийнято заяву Музею видатних діячів української культури Лесі Українки, Миколи Лисенка , Панаса Саксаганського , Михайла Старицького про приєднання до касаційної скарги Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ТОВ «НВП «Рестін» є замовником будівництва об`єкту «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м. Києва».
Земельна ділянка, на якій планується будівництво вказаного об`єкта, належить позивачу на праві оренди, відповідно до договору оренди від 14.09.2020, рішення Київської міської ради від 29.04.2010 № 679/4117 та судових рішень у справі № 910/7795/16.
Позивачем розроблена проектна документація щодо вказаного об`єкта будівництва, яка пройшла експертизу (експертний звіт ТОВ «Укрбудекспертиза» від 21.01.2015 № 3-178-14-ЕП/КО), отримано дозвіл на виконання будівельних робіт від 26.05.2015 № IV 115151470004, погодження Державної авіаційної служби України від 06.02.2019 щодо місця розташування та висоти об`єкта будівництва.
Крім того, НДІ пам`яткоохоронних досліджень Міністерства культури і туризму України розроблено відповідне історико-містобудівне обґрунтування, а також проведення відповідного будівництва погоджено Київською міською організацією Українського товариства пам`яток історії та культури.
Інститутом археології НАН України Позивачу видано довідку-погодження від 11.06.2018 № 125/01-15-492 та укладено договір від 22.05.2018 № 62-А-18 щодо проведення археологічних досліджень на земельній ділянці.
Позивач звернувся до відповідача із заявою від 18.07.2019 (вих. № 18-07/2) про погодження проектної документації на об`єкт «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м.   Києва».
До вказаної заяви позивачем було додано відповідну проектну документацію та історико-містобудівне обґрунтування.
Зазначена заява прийнята та зареєстрована відповідачем 18.07.2019 за № 1318/0/60-19.
Не отримавши від відповідача відповіді щодо результатів розгляду поданої заяви на погодження проектної документації, позивач повторно звернувся до Мінкультури з листом від 23.01.2020 №   23/01-1 щодо погодження проектної документації.
У вказаному листі ТОВ «НВП «Рестін» зазначило, що відповідна проектна документація була передана Мінкультури листом від 18.07.2019 № 18-07/2.
Лист ТОВ «НВП «Рестін» від 23.01.2020 відповідачем отримано та зареєстровано 24.01.2020 за №   3302/20.1-20.
Листом від 24.02.2020 № 2843/6.11.1 відповідач повідомив позивача, що результат розгляду проектної документації надано замовнику листом Міністерства культури України від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19.
У лютому 2021 року позивач звернувся до Міністерства культури та інформаційної політики України із запитом на отримання публічної інформації щодо надання копії листа відповідача від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19.
На зазначений запит відповідачем надіслано лист від 07.05.2021 № 1298/095-145/21/13.1, до якого додано копію листа Міністерства культури України від 22.08.2019 № 395/10-2/72-19.
У вказаному листі від 22.08.2019 зазначено, що 01.01.2019, з набуттям чинності редакцією пункту 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 92, розроблення проєктної документації на нове будівництво, реконструкцію чи капітальний ремонт в історичних ареалах населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) необхідно здійснювати з урахуванням умов та обмежень, зазначених в історико-архітектурному опорному плані такого історичного населеного місця, розробленого та погодженого згідно з вимогами законодавства і державних норм, в тому числі, з Міністерством культури України.
Разом з тим, відповідач вказав, що станом на момент підготовки цього листа матеріали історико-архітектурного опорного плану міста Києва у встановленому законом порядку до Міністерства культури України не надходили, а тому, беручи до уваги відсутність правових підстав для погодження, що випливає з вищезазначеного, Міністерство культури України, відмовляє в погодженні поданої на розгляд проектної документації.
Крім того, 18.07.2019 позивач звернувся до відповідача із заявою № 18-07/1 про видачу дозволу на проведення земляних робіт на об`єкті: «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м. Києва».
Не отримавши відповіді про результати надання адміністративної послуги, позивач у лютому 2021 року звернувся до відповідача із запитом на отримання публічної інформації про надання відповідачем інформації щодо результатів розгляду заяви про видачу дозволу на проведення земляних робіт на об`єкті.
У відповіді № 1298/095-145/21/13.1 від 07.05.2021 відповідач повідомив, що згідно з вимогами законодавства у сфері охорони культурної спадщини, дозвіл на проведення робіт на території історичного ареалу населеного пункту надається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охороні культурної спадщини, на підставі, в тому числі, погодженої у встановленому законодавством порядку з відповідним органом охорони культурної спадщини проектної документації, а тому Міністерство культури та інформаційної політики Україні повернеться до розгляду можливості видачі зазначеного дозволу після надання погодження в порядку, встановленому законодавством і державними нормами, у тому числі, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, проектної документації об`єкта будівництва.
Позивач, вважаючи протиправною бездіяльності відповідача щодо нерозгляду вказаної заяви, звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про таке.
Суди попередніх інстанції, зобов`язуючи Міністерство культури та інформаційної політики України видати позивачу дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання робіт на об`єкті «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі міста Києва», пославшись, зокрема на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 27.02.2019 у справі №   826/5755/17 та від 03.04.2020 у справі №   640/21505/18, виходили із того, що станом на час виникнення спірних правовідносин у відповідача не було достатніх та необхідних правових підстав для застосування до спірного об`єкту будівництва відповідних заборон, обумовлених розташуванням в історичному ареалі м. Києва та його Центральній планувальній зоні, оскільки юридичне значення затвердження Мінкультури науково-проектної документації фактично полягає у реалізації спеціального уповноваженого органу наданої йому компетенції з визначення конкретних об`єктів охорони культурної спадщини та правового режиму їх використання, що включає в себе, зокрема, обмеження із забудови конкретних земельних ділянок, позаяк, відсутність такого затвердження виключає наявність достатніх правових підстав для встановлення суб`єкту містобудування відповідних імперативних граничних нормативів забудови, зокрема щодо висотності об`єкта.
Проте, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 у справі №   640/8728/21 відступив від висновків Верховного Суду, викладених у зазначених вище постановах, стосовно того, що оскільки межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури та інформаційної політики України не затверджені у встановленому законом порядку, то відповідно, відсутні підстави для отримання дозволу від Мінкультури на проведення будівельних робіт на територіях, які фактично знаходяться в межах історичного ареалу м.   Києва.
Вирішуючи питання про необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, Суд виходив із такого.
Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).
Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;
- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
- пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Суд звернув увагу й на те, що Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:
- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;
- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).
Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції (пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).
Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.
З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.
Абзацами першим-третім пункту 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001- 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.
28 березня 2002 року на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року».
Судова палата взяла до уваги те, що норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку розроблення історико-архітектурного плану населеного пункту, затвердженого наказом Мінрегіону від 2 червня 2011 року №   64, та ДБН Б.2.2-3:2012 не були чинними на час ухвалення вищевказаного рішення Київською міською радою, однак на той час діяли, зокрема, Закон України від 20 квітня 2000 року № 1699-III «Про планування і забудову територій» та Закон України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування».
Зокрема, відповідно до частин першої, другої статті 10 Закону України «Про планування і забудову територій» (тут і далі у тексті у редакції, чинній станом на 28 березня 2002 року) планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.
Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно зі встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.
За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Серед основних завдань планування і забудови територій стаття 2 вищезгаданого Закону визначала, зокрема: урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій; визначення і раціональне розташування, в тому числі, історико-культурних та інших територій і об`єктів; визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання.
За змістом статті 12 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральним планом населеного пункту визначаються, окрім іншого: потреби в територіях для забудови та іншого використання; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання.
При здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування громадських інтересів полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об`єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту (частина перша статті 18 Закону України «Про планування і забудову територій»).
Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні станом на момент затвердження Київською міською радою Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року визначались Законом України «Про основи містобудування», який відповідно до преамбули до цього Закону спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України «Про основи містобудування» є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, до яких також належать й планування, забудова та інше використання територій.
Абзацами першим-п`ятим статті 5 Закону України «Про основи містобудування» встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.
Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 вищенаведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.
Станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164.
За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.
З приписів пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 також вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам`яток історії і культури.
Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).
Згідно з положеннями абзацу першого пункту 1.5 цих же ДБН генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні й історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.
Відповідно до підпункту 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 у аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.
У залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).
Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «К» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).
Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.
Як встановлено пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97 в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).
Дані про матеріали охоронних зон та зон регулювання забудови пам`яток історії і культури, опорні історико-архітектурний та історико-містобудівний плани (за даними управління (відділу) культури, управління містобудування і архітектури держадміністрації органу місцевого самоврядування) включаються й до складу завдання на розробку генерального плану міста, як це передбачено підпунктом «е» пункту 6.2 розділу 6 ДБН Б.1-3-97.
Судова палата звернула увагу й на положення ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування 17.04.1992 № 44, за правилами пункту 2.5 розділу 1 та пункту 11.7 розділу 11 яких удосконалення і розвиток планувальної структури міста слід пов`язувати з історичною зоною міста, його історико-архітектурним опорним планом і зонами охорони пам`яток історії, культури і природи (розділ 11 «Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури»).
Проекти планування і забудови міст, селищ і сільських поселень з цінною історико-культурною спадщиною можуть виконуватися тільки після відповідних передпроектних досліджень, на основі яких складаються історико-архітектурні плани і проекти зон охорони пам`яток історії та культури цих поселень. Ці документи як обов`язкові входять до складу генеральних планів.
Такі приписи ДБН 360-92** також були чинними станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.
Вищевикладені положення законодавства дають Суду підстави для висновку, що Генеральний план міста Києва є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.
Ураховуючи особливий правовий статус міста Києва як міста з цінною історико-культурною спадщиною, занесеного до Списку історичних населених міст України, у його складі повинні обов`язково виконуватися додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, у яких з метою захисту традиційного характеру середовища визначаються, зокрема, території, що мають особливу історико-культурну цінність, у тому числі й історичні ареали міста Києва, позначаються межі цих територій у вигляді графічних матеріалів.
Відповідно до розділу 7 «Збереження та охорона історико-культурної спадщини» текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28 березня 2002 року, на історико-містобудівному плані позначено: межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників.
Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Києва «Історико-містобудівний опорний план міста», міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.
На підставі вищезазначеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва» та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.
Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проєкти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.
Варто наголосити й на тому, що розробці та затвердженню Генерального плану міста Києва як нормативно - правового акта органу місцевого самоврядування передує його публічне обговорення із внесенням пропозицій до нього фізичними та юридичними особами і такий акт приймається в інтересах територіальної громади відповідного населеного пункту з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Територіальна громада міста відповідно до частини першої статті 7 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визнається первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.
Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.
Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні №        6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення нормам статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 також навів такі правові позиції:
«Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).»
Отже, розробляючи, приймаючи та затверджуючи Генеральний план міста Києва, Київська міська рада діяла як представницький орган місцевого самоврядування (такий статус визначено частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») та представляла територіальну громаду, здійснювала закріплені за нею повноваження щодо планування території міста від імені громади та в її інтересах, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.
Оскільки Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Необхідно враховувати й те, що з огляду на предмет спору, спірними у цій справі правовідносинами охоплюються не лише відносини у сфері охорони культурної спадщини, а й відносин у сфері містобудівної діяльності, які регламентовані нормами спеціального законодавства, зокрема, Законом України «Про архітектурну діяльність», частина перша якого визначає, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Обов`язковість дотримання вимог містобудівної документації, зокрема й вимог генеральних планів населених пунктів, всіма суб`єктами містобудування визначалась й частиною п`ятою статті 3 Закону України «Про планування і забудову територій» (чинного станом на час затвердження генерального плану), а також встановлена статтею 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», чинного станом на момент оформлення відповідачем спірного припису щодо негайного припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництва.
У силу вимог частини першої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» позивач як суб`єкт містобудування під час проектування об`єкта будівництва й отримання документа, який дає право на виконання підготовчих і будівельних робіт, а також при виконанні цих робіт, був зобов`язаний додержуватися положень Генерального плану м. Києва.
Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що межі історичного ареалу міста Києва не були затверджені у порядку, передбаченому статтею 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», однак це не означає, що цей ареал не існує взагалі і що на цю територію не поширюються вимоги законодавства щодо охорони історико-культурної спадщини і встановлені містобудівною документацією планувальні обмеження.
При цьому обов`язковість виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження Київською міською радою. Визначення меж такого ареалу і затвердження історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації повинно відбуватись до затвердження самого генерального плану.
Згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також установлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.
Відповідно до статті 53 та статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.
Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
Відповідно до пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.
Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 року № 495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Висновки судів попередніх інстанцій про те, що межі історичного ареалу міста Києва не були визначені у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, Судова палата визнала неправильними, оскільки прийнята на виконання статті 32 «Про охорону культурної спадщини» постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, якою затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок №   318), не набрала чинності станом на момент прийняття рішення Київської міської ради, яким було затверджено Генеральний план міста Києва.
Порядок № 318 офіційно опубліковано в Офіційному віснику України 5 квітня 2002 року та в Урядовому кур`єрі 30 квітня 2002 року.
Суд звернув увагу на правову позицію, викладену у Рішенні Конституційного Суду України від 9   лютого 1999 року № 1-рп/99, де зазначено, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
У Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).
Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.
У силу вимог абзацу другого пункту 5 розділу IV Тимчасового реґламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року № 915, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць набирав чинності не раніше дня його опублікування в Офіційному віснику України, а саме - 5 квітня 2002 року.
У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що межі історичного ареалу міста Києва були визначені науково-проектною документацією - «Історико-містобудівний опорний план міста», затвердженою у складі Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року до набрання чинності вищевказаним Порядком.
Отже, вимога норми абзацу третього частини третьої статті 32 «Про охорону культурної спадщини» щодо визначення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, меж історичного ареалу міста Києва, не могла бути виконана Київською міською радою з об`єктивних причин, оскільки станом на момент прийняття рішення про затвердження генерального плану міста Києва такий порядок чинності ще не набув.
Більше того, нормами Порядку № 318 не вимагалось подання на погодження відповідним органам місцевого самоврядування та затвердження Мінкультури вже існуючих (діючих) і визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів як і не встановлювалось строку для здійснення таких дій.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 92 внесено зміни до Порядку № 318, якою пункти 8 і 9 було викладено в такій редакції:
Проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.
У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.
Також було установлено, що ці вимоги застосовуються до 1 січня 2019 року.
З огляду на викладене, Верховний Суд у зазначеній постанові зазначив, що положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку №   318 слід розуміти так:
-   обов`язковість виконання вимог генерального плану населеного пункту, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу цього населеного пункту, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження;
- незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не зумовлює автоматично нечинності Генерального плану або його скасування, не нівелює вимоги законодавства стосовно обов`язковості цього документа і врахування його вимог під час провадження містобудівної діяльності;
- незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не можуть скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини, виводити її з під державної охорони (охорони законом) й порушувати баланс інтересів, досягнутий при затвердженні Генерального плану міста Києва, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є чинним і обов`язковим до виконання, надавати необґрунтовану перевагу приватним інтересам над громадським інтересом територіальної громади міста Києва до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, який визнається Україною згідно з домовленостями Сторін, досягнутими у Рамковій конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства;
- оскільки на час виникнення спірних правовідносин і прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацією про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, ніким не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, не набув чинності, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності;
- відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Оскільки у справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили рішення з урахуванням правової позиції Верховного Суду, викладеної зокрема, у постановах від 27.02.2019 у справі №   826/5755/17 та від 03.04.2020 у справі №   640/21505/18, від якої Верховний Суд відступив у постанові від 31.01.2023 у справі №   640/8727/21, колегія суддів Верховного Суду вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій є передчасними.
Так, у справі, що розглядається, судам необхідно врахувати зазначену правову позицію Верховного Суду (справа №   640/8727/21), дослідити в яких межах відповідно до Генерального плану міста Києва розташована земельна ділянка, на якій відбувається «Будівництво офісно-житлового та готельного комплексу з допоміжними приміщеннями та паркінгом по вул.   Жилянській, 96 А у Голосіївському районі міста Києва» та чи віднесена вона до зон охорони і меж історичного ареалу.
Враховуючи викладене, неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права потягло за собою неповне з`ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
При цьому, слід зазначити, що Верховний Суд відповідно до статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Стосовно доводів касаційної скарги про необхідність розгляду цієї справи за правилами загального позовного провадження потрібно зауважити таке. Ця справа у розумінні частини шостої статті 12 КАС не належить до справ незначної складності. Водночас така її характеристика автоматично не відносить її до тієї категорії справ, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження. 
Відповідно до частини першої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
За частиною другою статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
Згідно з частиною третьою статті 257 КАС України при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4)   обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
Отож, за загальним правилом, будь-яка справа може розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження, окрім тих, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження (їх визначено частиною четвертою статті 12, частиною четвертою статті 257 КАС України). 
Ця справа не належить до категорії справ, які не можуть розглядатися за правилами спрощеного провадження у значенні згаданих статей, водночас суд (першої інстанції), беручи до уваги передбачені частиною третьою статті 257 КАС України чинники, може розглянути її за правилами загального позовного провадження, якщо дійде такого висновку.
Отже, доводи касаційної скарги про те, що ця справа не може бути розглянута за правилами спрощеного позовного провадження, є безпідставними.
Відповідно до частини другої      статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Отже, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що у відповідності до пункту 1 частини другої   статті 353 КАС є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.
Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242   КАС.
Заступник Генерального прокурора 17.01.2023 подав клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, посилаючись на те, що наявні підстави для вирішення виключної правової проблеми, зокрема щодо вирішення питання: чи може бути застосовано принцип мовчазної згоди до погодження проектної документації на об`єкт, будівництво якого заплановано у межах зони охорони пам`ятки; чи може бути застосовано принцип мовчазної згоди до видачі дозволу на проведення земляних робіт на територіях, розташованих у межах зони охорони пам`ятки; чи підлягають розгляду у порядку спрощеного провадження справи про визнання протиправною і скасування відмови уповноваженого органу охорони культурної спадщини у погодженні проектної документації на об`єкт, будівництво якого заплановано в межах зони охорони пам`ятки, а також дозвіл на проведення земляних робіт на територіях, розташованих у межах зони охорони пам`ятки.
Проте, з огляду на практику Верховного Суду, застосовану у цій справі, та результати її розгляду, підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів Верховного Суду не вбачає.
З огляду на викладене, керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника Генерального прокурора задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                С.Г. Стеценко
                                                                                          Т.Г. Стрелець