ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2023 року 
м. Київ
справа № 0440/6516/18
адміністративне провадження № К/9901/13271/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді:  Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Судноплавна компанія "Укррічфлот" в особі філії "Дніпропетровський річковий порт" АСК "Укррічфлот" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 (суддя - Горбалінський В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 (суддя - Шлай А.В., Круговий О.О., Прокопчук Т.С.)
у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Судноплавна компанія "Укррічфлот" в особі філії "Дніпропетровський річковий порт" АСК "Укррічфлот" до Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Приватне акціонерне товариство "Судноплавна компанія "Укррічфлот" в особі філії "Дніпропетровський річковий порт" АСК "Укррічфлот" звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою, в якій просило, з урахуванням заяви про зміну предмету позову:
- визнати протиправним рішення Дніпропетровської міської ради № 4/65 від 15.07.2015  "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська";
- скасувати рішення Дніпропетровської міської ради № 4/65 від 15.07.2015 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська";
- визнати рішення Дніпропетровської міської ради № 4/65 від 15.07.2015 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська" таким, що не набуло чинності та не підлягає виконанню.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
29.03.2006 між ДП "Дніпропетровський річковий порт" АСК "Укррічфлот" та Дніпропетровською міською радою укладено та зареєстровано договори оренди земельних ділянок, розташованих за адресою: м. Дніпро, вул. Амур-Гавань, 11 (АНД район).
Земельні ділянки, зареєстровані за кадастровим номером:1210100000:01:076:0008, площею 7,3623 га, кадастровим номером:1210100000:01:084:0001, площею 4,7501 га, кадастровим номером:1210100000:01:072:0007, площею 0,1095га, кадастровим номером: 1210100000:01:088:0001, площею 0,9995 га.
З 01.12.2012 АСК "Укррічфлот" (як правонаступник ДП "Дніпропетровський річковий порт" АСК "Укррічфлот") сплачує орендну плату за договорами оренди, укладеним між                                         ДП "Дніпропетровський річковий порт" АСК "Укррічфлот" та Дніпропетровською міською радою.
Нормативна грошова оцінка земель м. Дніпропетровська, до складу яких входять вищезазначені земельні ділянки, затверджена рішенням Дніпропетровської міської ради № 4/65 від 15.07.2015 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська".
Цим рішенням затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Дніпропетровська, виконану ДП "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" ім. Ю.М. Білоконя, а також затверджено базову вартість 1 кв.м. земель міста Дніпропетровська станом з 01.01.2016 в розмірі 306,35 грн.
Також судами встановлено, що ПАТ "Інтерпайп Нижньодніпровський Трубопрокатний завод" зверталось до Індустріального районного суду м. Дніпропетровська з адміністративним позовом до Дніпропетровської міської ради, третя особа: Управління Держгеокадастру у м.Дніпропетровську Дніпропетровської області, в якому, зокрема, просило: визнати дії Дніпропетровської міської ради щодо прийняття рішень від 15.07.2015 №4/65 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м.Дніпропетровська" та від 27.04.2016 № 5/7 "Про внесення змін до рішення міської ради від 15.07.2015 № 4/65 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська" протиправними; визнати рішення Дніпропетровської міської ради від 15.07.2015 № 4/65 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська" та від 27.04.2016 №5/7 "Про внесення змін до рішення міської ради від 15.07.2015 № 4/65 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель              м. Дніпропетровська" нечинними.
Постановою Індустріального районного суду м.Дніпропетровська від 08.07.2016 у справі                        №202/4257/16-а (2-а/202/139/2016) позов задоволено.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2017 у справі №202/4257/16-а (2-а/202/139/2016) постанову Індустріального районного суду                                     м. Дніпропетровська від 08.07.2016 скасовано, та прийнято нову постанову про відмову в задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 05.02.2018 у справі № 202/4257/16-а (2-а/202/139/2016) відмовлено у відкритті касаційного провадження за скаргою ТОВ "Новомосковський завод металів та сплавів".
Не погодившись із рішенням відповідача № 4/65 від 15.07.2015 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська", позивач звернувся до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019, у задоволенні позову відмовлено. 
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення Дніпропетровської міської ради № 4/65 від 15.07.2015 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м.Дніпропетровська" є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, орендарів земельних ділянок, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки рішення не персоніфікує коло суб`єктів, на які поширюється його дія) та спрямоване на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.
Також суди виходили з того, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок не розроблялася Дніпровською міською радою, як регуляторним органом, вона  не є регуляторним актом в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Також суди покликались на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2017 у справі № 202/4257/16-а (2-а/202/139/2016), яка набрала законної сили, в межах якої перевірялась законність спірного рішення. 
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема позивач покликається на те, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Дніпропетровська не була оприлюднена ні під час опублікування проекту регуляторного акту, ні під час опублікування оскаржуваного рішення у друкованому засобі масової інформації - в газеті "Наше місто" від 15.07.2015. 
Також позивач покликається на те, що посилання судів попередніх інстанцій на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2017 у справі                                № 202/4257/16-а (2-а/202/139/2016), як на підставу доведеності обставин щодо законності та обґрунтованості рішення № 4/65 від 15.07.2015 є безпідставним, оскільки підстави для скасування рішення Дніпропетровської міської ради № 4/65 від 15.07.2015 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська" по даній справі є іншими, ніж підстави по справі № 202/4257/16-а (2-а/202/139/2016). 
Також позивач покликається на те, що проект рішення Дніпропетровської міської ради № 4/65 від 15.07.2015 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська" не був оприлюднений в порядку, встановленому законодавством.
Також позивач покликається на те, що відповідач не надав жодних доказів того, що затверджена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель підлягає віднесенню до інформації з обмеженим доступом та що така документація пройшла обов?язкову державну експертизу.
Позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів - без змін. 
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини 3 статті 201 Земельного кодексу України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
Згідно з частиною 1 статті 23 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV "Про оцінку земель", в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, технічна документація  з  бонітування  ґрунтів,   економічної оцінки  земель  та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах  населених  пунктів  затверджується  відповідною  сільською, селищною, міською радою..
Частинами 1, 2, 10 статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
У частині 12 статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV) регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи справу №461/8220/13-а (провадження                      №11-241апп18), де предметом спору також визначено рішення органу місцевого самоврядування (ухвала міської ради), яким затверджено грошову оцінку земель, у постанові від 08.05.2018 дійшла висновку, що така ухвала міської ради є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийнята уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, скасовує інший правовий акт, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки ухвала лише визначає коло суб`єктів, на які поширюється її дія, однак жодним чином не персоніфікує їх) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання (стаття 1 Закону №1160-IV).
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 10.04.2020 у справі                                   № 615/1182/15-а.
Статтею 171 КАС України, в редакції до 15.12.2017, та статті 264 КАС України, в редакції після 15.12.2017, передбачено обов?язкову публікацію інформації про оскарження в судовому порядку нормативно-правового акту.
Водночас, під час розгляду справи № 202/4257/16-а (2-а/202/139/2016), предметом оскарження у якій був той же нормативно-правовий акт, що й у справі яка розглядається, не було виконано вимоги статті 171 КАС України (в редакції до 15.12.2017) щодо публікації оголошення про розгляд справи.
Під час розгляду справи № 0440/6516/18 таку вимогу процесуального закону судом першої інстанції дотримано.
За таких обставин, суд вважає за можливе оскарження у цій справі нормативно-правового акту, який уже був предметом судового оскарження.
Щодо не опублікування проекту спірного рішення, колегія суддів виходить з наступного.
Згідно із частиною 1 статті 3 Закону № 1160-IV, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
Частинами 1 - 3 статті 9 Закону № 1160-IV передбачено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Згідно із частиною 2 статті 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Статтею 36 Закону № 1160-IV передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у постанові Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.02.2017 у справі № 202/4257/16-а (2-а/202/139/2016), яка набрала законної сили,  колегією суддів зазначено, що за твердженням відповідача спірне рішення від 15.07.2015 №4/65 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель                                      м. Дніпропетровська" приймалось міськрадою як регуляторний акт відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме: проект зазначеного рішення було внесено до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2015 рік, який затверджено рішенням виконавчого комітету міської ради від 19.11.2014 № 657; повідомлення про оприлюднення проекту рішення опубліковано в газеті "Наше місто" від 07.05.2015; проект рішення, аналіз регуляторного впливу та звіт про базове відстеження результативності з 08.05.2015 оприлюднено на офіційному сайті Дніпропетровської міської ради у розділі "Регуляторна діяльність". 
Також, у цій постанові суд дійшов висновку про недоведеність порушення міськрадою ст.ст.4, 8, 9, 13 Закону  № 1160 та п.п.12.3.4 п.12.3 ст.12, п.271.2 ст.271 ПК України, ст.23 Закону України "Про оцінку земель" при прийнятті спірного рішення від 15.07.2015 № 4/65.
Частиною 4 статті 78 КАС України встановлено, що обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Оскільки в межах справи № 202/4257/16-а (2-а/202/139/2016) судом апеляційної інстанції уже здійснювалась перевірка законності рішення  Дніпропетровської міської ради № 4/65 від 15.07.2015  "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська", яке є предметом спору у цій справі та вказана вище постанова суду набрала законної сили, судами попередніх інстанцій обґрунтовано враховано зазначені вище висновки колегії суддів при розгляді даної справи. 
Крім того, судами встановлено, що повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваного рішення було оприлюднене у друкованому засобі відповідача, сам проект було розміщено на офіційній сторінці відповідача, відтак доводи позивача що регуляторний акт не був оприлюднений є безпідставними.
Саме по собі не оприлюднення тексту проекту оскаржуваного рішення в друкованому засобі, за умови розміщення його на офіційній інтернет-сторінці відповідача та оприлюднення повідомлення про це у друкованому засобі, не може слугувати підставою для висновку, що такий акт не міг бути прийнятий.
Верховний суд  у постанові від 01.06.2022 у справі № 280/5928/19, де предметом оскарження було рішення Запорізької міської ради від 30.06.2015 №7 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя" дійшов наступних висновків: 
«…сама по собі технічна документація не розроблялася Запорізькою міською радою як регуляторним органом, а тому технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя не є регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», як на тому наполягає позивач. Своєю чергою, накладення розробником документації грифу «Для службового користування» не давало можливості міській раді опублікувати проєкт технічної документації.
Варті уваги доводи Запорізької міської ради, наведені у відзиві на касаційну скаргу про те, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя є технічним підґрунтям, підставою для прийняття Запорізькою міською радою Рішення №7, тому вона не була додатком до оскаржуваного рішення і не підлягала оприлюдненню».
У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач, як регуляторний орган також не розробляв технічну документацію, відтак, враховуючи вказані висновки Верховного Суду, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що  сама технічна документація не є регуляторним актом, відтак доводи касаційної скарги в цій частині також є безпідставними. 
Водночас, відповідно до статті 21 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV "Про оцінку земель", в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а також звіти з експертної грошової оцінки земельних ділянок державної та комунальної власності у разі їх продажу підлягають державній експертизі відповідно до закону.
Відповідно до статті 9 Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV "Про державну експертизу землевпорядної документації " обов`язковій державній експертизі, зокрема, підлягає технічна документація нормативної грошової оцінки  земельних  ділянок.
Одним з доводів позивача у судах першої та апеляційної інстанції було не проведення відповідачем державної експертизи технічної документації нормативної грошової оцінки  земельних  ділянок, яка в силу приписів статті 9 Закону № 1808-IV є обов?язковою. 
В порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення суд першої інстанції такі доводи позивача не спростовував, докази на підтвердження чи спростування таких доводів не дослідив.
Суд апеляційної інстанції такі недоліки судового розгляду не усунув, доводи позивача в цій частині також залишив без оцінки.
Зважаючи на те, що предметом оскарження у цій справі є нормативно-правовий акт, встановлення таких обставин має важливе значення і є обов?язковим в цілях забезпечення всебічного та повного дослідження обставин справи.
В силу визначених статтями 341, 349 КАС України повноважень суду касаційної інстанції та меж касаційного перегляду суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до пунктів 1, 3 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
Враховуючи викладене, касаційна скарга у цій справі підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанції скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового судового розгляду судам необхідно надати оцінку доводам позивача в частині проведення відповідачем державної експертизи технічної документації нормативної грошової оцінки  земельних  ділянок відповідно до вимог Закону № 1808-IV, дослідити відповідні докази та на підставі встановлених фактичних обставин справи постановити рішення з дотриманням вимог статті 242 КАС України.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Судноплавна компанія "Укррічфлот" в особі філії "Дніпропетровський річковий порт" АСК "Укррічфлот" задовольнити частково. 
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 у справі № 0440/6516/18 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук