ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 листопада 2023 року 
м. Київ
справа № 580/2043/20
адміністративне провадження № К/9901/2305/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                 Берназюка Я.О., Шарапи В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.10.2020 (головуючий суддя: Руденко А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2020 (головуючий суддя: Кузьменко В.В., судді: Василенко Я.М., Ганечко О.М.) у справі № 580/2043/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання протиправним наказу, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Черкаській області або відповідач), в якому просила:
визнати протиправним наказ відповідача від 14.05.2020 № 23-5438/14-20СГ про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розташованої в адміністративних межах Сатанівської сільської ради Монастирищенського району Черкаської області за межами населеного пункту орієнтовним розміром 2,0000 га із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства;
зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розташованої в адміністративних межах Сатанівської сільської ради Монастирищенського району Черкаської області за межами населеного пункту орієнтовним розміром 2,0000 га із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.
Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 05.10.2020, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2020, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 03.02.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визнаний новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 07.11.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням № 7 від 25.03.1999 виконавчий комітет Сатанівської сільської ради виділив земельні ділянки громадянам під городництво відповідно до списку, який додається.
Із інформації, зазначеній у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно, Державному реєстрі Іпотек, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, судами попередніх інстанцій установлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 7123485800:03:001:0003, площею 31,2692 га, розташована за адресою: Черкаська область, Монастирищенський район, с/рада Сатанівська, відноситься до земель сільськогосподарського призначення та до державної форми власності.
01.04.2020 позивачка звернулась до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області із клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га за рахунок земель державної власності, що знаходиться за адресою: Черкаська область, Монастирищенський район, КОАТУУ 7123400000, орієнтовна площа 2,0 га, кадастровий номер 7123485800:03:001:0003.
Відповідач наказом №23-5438/14-20-СГ від 14.05.2020 відмовив позивачці у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність земельної з огляду на те, бажана до відведення земельна ділянка входить до складу масиву, який відповідно до рішення виконавчого комітету Сатанівської сільської ради № 7 від 25.03.1999 передано у користування громадянам для ведення особистого підсобного господарства.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка стверджує, що відповідач своїми діями перешкоджає їй в реалізації права на отримання у власність бажану земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства. Зазначає, що порядок розгляду питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи відмови у наданні такого дозволу регламентовано статтею 118 ЗК України. Водночас відмовляючи у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність бажаної земельної ділянки, відповідач не зазначив жодних підстав, визначених статтею 118 ЗК України. Натомість нормами чинного законодавства не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Відповідач позов не визнав. Наполягає, що позивачці відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою з тих підстав, що спірна земельна ділянка входить в земельний масив, який перебуває у користуванні жителів с.Сатанівка, який сформований та має кадастровий номер. У такому випадку законодавством визначений окремий порядок виділення земельних ділянок. Підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. До спірних правовідносин підлягає застосуванню частина шоста статті 791   ЗК України, якою передбачено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі відповідної технічної документації із землеустрою. 
Щодо вимоги про зобов`язання надати дозвіл, то відповідач зазначив, що надання такого дозволу відноситься до його дискреційних повноважень, і суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення. 
З вказаних підстав просив у задоволенні позову відмовити.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що земельна ділянка, яку має намір отримати у власність позивачка, є сформованою та перебуває у користуванні жителів с. Сатанівка на підставі рішення виконкому Сатанівської сільської ради № 7 від 25.03.1999.
Таким чином, оскільки звернення позивачки стосувалося земельної ділянок, що розташована в межах вже сформованої земельної ділянки з кадастровим номером 7123485800:03:001:0003, то до спірних правовідносин підлягає застосуванню частина шоста статті 791 ЗК України, відповідно до якої реалізація права позивачки можлива виключно шляхом поділу такої земельної ділянки.
Отже земельна ділянка, на яку претендує позивачка, має бути виділена із вже сформованої земельної ділянки з кадастровим номером 7123485800:03:001:0003 на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, як це передбачено частиною шостою статті 791 ЗК України та Законом України «Про землеустрій».             
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга позивачки обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржниця вважає, що суди першої та апеляційної інстанції в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, а саме: від 19.06.2018 у справі № 806/2687/17, від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, від 24.01.2019 у справі №  806/2981/17, від 15.08.2019 у справі № 806/3097/17, від 02.07.2020 у справі №  825/2228/18, від 30.11.2020 у справі №  806/1943/18. Так, правова позиція Верховного Суду у зазначених справах зводиться до того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою визначає частина сьома статті 118 ЗК України. Своєю чергою, якщо такі підстави відсутні, орган приймає рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Формальні підстави у ненаданні дозволу свідчать про зловживання своїми обов`язками відповідача надати такий дозвіл у відповідності до вимог законодавства, чим порушуються права позивача, гарантовані Конституцією України. 
Відтак, з огляду на ненаведення відповідачем в оскаржуваному рішенні конкретних підстав, визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України, для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність бажаної земельної ділянки, скаржниця вважає, що відповідач діяв всупереч вимогам законодавства. 
Також скаржниця посилається на відсутність єдності судової практики у Шостому апеляційному адміністративному суді у вирішенні одного і того ж земельного питання по земельній ділянці з кадастровим номером 7123485800:03:001:0003. Зазначає, що у справі № 580/2041/20, апеляційний суд вирішив справу на користь позивача.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Насамперед зазначає про невідповідність приведеної позивачкою судової практики Верховного Суду спірним правовідносинам. Натомість зазначає, що позиція судів попередніх інстанції цілком відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у справах № 823/1179/17, №823/1172/17, № 823/1178/17, № 823/1180/17 та № 823/1174/17.
Окремо відповідач також повідомив Суд про те, що відповідно до наказу ГУ Держгеокадастру у Черкаській області № 55-ОТГ від 09.12.2020 «Про передачу земельних ділянок державно власності у комунальну власність», земельна ділянка з кадастровим  номером 7123485800:03:001:0003 площею 31,2692 га, яка розташована в адміністративних межах Сатанівської сільської ради Монастирищенського району, передана Монастирищенській міській раді Уманського району Черкаської області у комунальну власність. Відтак у ГУ Держгеокадастру у Черкаській області припинилися повноваження стосовно розпорядження спірною земельною ділянкою.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Ключовим питанням у межах розгляду цієї справи є: 1) яка мета надання дозволу на розробку проекту землеустрою? 2) чи можливе надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення частини земельної ділянки, з вже сформованого земельного масиву, який має кадастровий номер?
Завданням земельного законодавства є регулювання   земельних відносин   з метою забезпечення права на землю громадян,   юридичних осіб,   територіальних громад   та держави, раціонального використання та   охорони земель (частина друга статті 4 ЗК України).
За приписами статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування   земельними ділянками   із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або   органів місцевого самоврядування   в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до положень частин шостої, сьомої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із   земель державної   або   комунальної власності   для ведення   фермерського господарства, ведення   особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах   норм   безоплатної приватизації, подають клопотання до   відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.   До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у   сільському господарстві   або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).   У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району,   заява   подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.   Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу   розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель   адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо прорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Згідно із пунктом «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України   мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства   - не більше 2,0 гектара.
Своєю чергою, стаття 791 ЗК України визначає, що формування земельної ділянки полягає у визначенні   земельної ділянки   як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до   Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.
Земельна ділянка   може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди,   сервітуту   щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.
Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у   Державному земельному кадастрі.
Відповідно до термінів, наведених у статті 1 Закону України «Про землеустрій», проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.
За правилами статті 25 Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Отже, підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
Згідно із положеннями Земельного кодексу України способами формування земельної ділянки є: відведення земельної ділянки із земель державної, комунальної власності (за відсутності на даній частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок); поділ раніше сформованої земельної ділянки. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже частина друга статті 79 Земельного кодексу України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.
Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 04.05.2020 у справі № 802/1539/17-а, від 23.10.2020 у справі № 802/1535/17-а, від 10.08.2022 у справі № 160/999/20, від 22.09.2022 у справі № 1.380.2019.006998 та від 22.02.2023 у справі № 380/26033/21.
Відповідач також слушно послався і на правові висновки Верховного Суду, викладені у справах № 823/1179/17, №823/1172/17, № 823/1178/17, № 823/1180/17 та №823/1174/17.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, земельна ділянка, на яку позивачка бажає отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою, вже є сформованою згідно з технічною документацією із землеустрою, площею 31,2692 га, з кадастровим 7123485800:03:001:0003, а відтак її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою.
За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, до спірних правовідносин в частині надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає застосуванню частина шоста статті 79-1 ЗК України, яка встановлює, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі відповідної технічної документації із землеустрою.
Таким чином суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку щодо відмови у задоволенні позову.
Одночасно колегія суддів зазначає, що приведена скаржницею практика Верховного Суду (постанови від 19.06.2018 у справі № 806/2687/17, від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, від 24.01.2019 у справі № 806/2981/17, від 15.08.2019 у справі №  806/3097/17, від 02.07.2020 у справі № 825/2228/18, від 30.11.2020 у справі №  806/1943/18), відповідно до якої земельним законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не є релевантною до обставин цієї справи, оскільки у всіх вище перелічених справах, позивачі просили надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка не була сформована.
Своєю чергою касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) у позовній заяві та апеляційній скарзі, з урахуванням яких судами вже надана правова оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивачки не містить.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345,   350, 355,   355, 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.10.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2020 у справі № 580/2043/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          Я. О. Берназюк   
                                                                                          В. М. Шарапа