ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2023 року 
м. Київ

справа № 120/2426/23
адміністративне провадження № К/990/25055/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів:      Коваленко Н.В., Стеценко С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа" на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 15.05.2023 (суддя Маслоід О.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2023 (колегія суддів: Сапальова Т.В., Капустинський М.М., Ватаманюк  Р.В.) у справі №120/2426/23 за позовом керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа" про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Керівник Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, ТОВ "Мурована Вежа", в якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради від 18.04.2019 №1041 «Про надання ТОВ «Мурована вежа» вихідних даних - містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці»;
- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради від 19 квітня 2019 № 90 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці», яким затверджено містобудівні умови та обмеження від 19.04.2019 №50 для проектування об`єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м.  Вінниці;
- визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 50 від 19.04.2019, назва об`єкта будівництва: реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером: MU01:3851-5466-1770-9875, видані замовнику - ТОВ «Мурована вежа» м.  Вінниця, вул. Зодчих, 34/16.
2. Крім того, прокурор звернувся до суду із заявою про вжиття заходів забезпечення позову шляхом:
- зупинення дії наказу Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради від 19 квітня 2019 №90 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці», яким затверджено містобудівні умови і обмеження № 50 від 19.04.2019 для проектування об`єкта будівництва - реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку • з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці до вирішення спору по справі;
- зупинення дії містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки №50 від 19.04.2019, назва об`єкта будівництва: реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:3851-5466-1770-9875, видані замовнику TOB «Мурована вежа» м. Вінниця, вул.  Зодчих, 34/16;
- зупинення дії дозволу на виконання будівельних робіт, реєстраційний номер документу в Реєстрі будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва: ВН012210929360, виданого ТОВ «Мурована вежа» Департаментом архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради, зареєстрованого 07.10.2021, до вирішення спору по справі;
- заборони третій особі, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ТОВ «Мурована Вежа» проводити будь-які будівельні роботи за адресою: вул. Мури, 7 в м. Вінниці до вирішення спору по справі.
3. Заява про забезпечення позову мотивована тим, що невжиття вищевказаних заходів забезпечення позову може спричинити негативні та невідворотні наслідки для історичного ареалу м. Вінниця, природного стану земельної ділянки по вул. Мури, 7 в м. Вінниці, де фактично проводиться будівництво, а не реконструкція, як зазначено в документації об?єкта, багатоквартирного житлового будинку з добудовою та надбудовою нежитлових приміщень, що може назавжди та невідворотно змінити стан вказаної земельної ділянки, яка розташована в центральному історичному ареалі, в зоні охорони археологічного культурного шару, в зоні регулювання забудови пам?ятки-домінанти національного значення «Костьол Домініканського монастиря» (Свято-Преображенський собор Української православної церкви» вул. Соборній, 23), яка є невідновлювальним природним ресурсом та об?єктом охорони культурної спадщини. За наведених обставин прокурор вважає, що є всі підстави вважати, що в разі невжиття заходів забезпечення позову буде завдано шкоду законним правам та інтересам держави, проведення будівельних робіт за відсутності належних дозвільних документів може завдати невідворотних наслідків. Керівник Вінницької окружної прокуратури зауважує також, що дана справа стосується можливого скасування виданих документів на здійснення будівництва та, враховуючи темпи незаконної забудови багатоповерхівки, у разі задоволення позову, без вжиття судом заходів його забезпечення, виконання відповідного рішення суду може бути ускладненим або взагалі неможливим та призведе до необхідності докладати значних зусиль для відновлення порушених прав держави. Отже, існує очевидна небезпека подальшої забудови та зміни природних властивостей земельної ділянки, що фактично призведе до неможливості реального поновлення інтересів держави або ускладнить цей процес, а також унеможливить або ускладнить виконання рішення суду в подальшому.
4. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 15.05.2023, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2023, заяву про забезпечення позову задоволено частково:
- зупинено дію містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 19.04.2019 № 50 щодо реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м.  Вінниці на земельній ділянці із кадастровим номером 0510100000:02:062:0023, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:3851-5466-1770-9875, видані замовнику TOB «Мурована вежа» (код ЄДРПОУ 41031171);
- зупинено дію дозволу на виконання будівельних робіт, реєстраційний номер документу в Реєстрі будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва: ВН012210929360 від 07.10.2021 року, виданого ТОВ «Мурована вежа» (код ЄДРПОУ 41031171) Департаментом архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради, до вирішення спору по справі.
- заборонено Товариству з обмеженою відповідальністю «Мурована Вежа» (код ЄДРПОУ 41031171) проводити будівельні роботи на земельній ділянці із кадастровим номером 0510100000:02:062:0023 за адресою: вул. Мури, 7 в м.  Вінниці до вирішення спору по справі.
5. Не погоджуючись з судовими рішеннями, третя особа подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити в задоволенні заяви.
6. Ухвалою Верховного Суду від 10.08.2023 відкрито касаційне провадження.
7. Відзив на касаційну скаргу не надходив. 
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Постановляючи ухвалу про забезпечення позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що наявність діючого дозволу на виконання будівельних робіт дає можливість забудовнику безперешкодно виконувати всі види будівельних робіт, а відтак невжиття заходів забезпечення позову може призвести до реалізації запланованого проекту будівництва на відповідній земельній ділянці, що, в свою чергу, у випадку прийняття судом рішення про задоволення позову ускладнить можливість його виконання з метою захисту прав та інтересів держави.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що прокурором у поданому клопотанні не наведено достатньо підстав, обгрунтування необхідності вжиття заходів забезпечення позову.
Вказує, що судами попередніх інстанцій не надано оцінку, що ТОВ «Мурована Вежа» на підставі договору оренди земельної ділянки dsl 04/06/2018 отримало у платне користування земельну ділянку за адресою вул. Мури, 7, м. Вінниця. В подальшому у законний спосіб отримало містобудівні умови та обмеження та дозвіл на виконання будівельних робіт щодо реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями за вказаною адресою.
Зазначає, що за результатами проведених наукових археологічних досліджень ДП «Науково - дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» склало висновок № 14-В/02-22 від 12.09.2022, згідно якого об`єкти для консервації, музеєфікації чи подальшого використання на місці відсутні. Подальше використання земельної ділянки для цілей будівництва не суперечитиме вимогам пам`яткоохоронного законодавства.
ІУ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
11. Відповідно до частин першої, другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
12. Згідно із частинами першою, другою статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
13. Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
14. За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
15. Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
16. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
17. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
18. Обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
19. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
20. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
21. Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27 квітня 2021 року у справі № 420/6907/20, від 13 травня 2021 року у справі № 420/2719/20, від 23 вересня 2021 року у справі № 420/11076/20 та від 01 червня 2022 року у справі № 580/5656/21.
22. Предметом позову у цій справі є рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради від 18.04.2019 №1041 «Про надання ТОВ «Мурована вежа» вихідних даних - містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці»; наказу Департаменту архітектури та містобудування Вінницької міської ради від 19.04.2019 № 90 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва реконструкції з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці» та скасування містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 19.04.2019 № 50 назва об`єкта будівництва: реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 в м. Вінниці, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером: MU01:3851-5466-1770-9875, видані замовнику - ТОВ «Мурована вежа» м.  Вінниця, вул. Зодчих, 34/16.
23. Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову, прокурор зазначає, що відбувається не реконструкція, а фактично будівництво нового об`єкта у вигляді багатоквартирного житлового будинку з добудовою та надбудовою нежитлових приміщень, що може спричинити негативні та невідворотні наслідки для історичного ареалу м. Вінниця, природного стану земельної ділянки по вул. Мури, 7 в м. Вінниці, що може назавжди та невідворотно змінити стан вказаної земельної ділянки, яка розташована в Центральному історичному ареалі, в зоні охорони археологічного культурного шару, в зоні регулювання забудови пам?ятки-домінанти національного значення «Костьол Домініканського монастиря» (Свято-Преображенський собор Української православної церкви» вул. Соборній, 23), яка є невідновлювальним природним ресурсом та об?єктом охорони культурної спадщини.
Вказує, що після закінчення будівництва та введення в експлуатацію, повернення попереднього стану буде неможливим.
24. При вирішенні заяви про забезпечення позову у цій справі, судами оцінено співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів.
25. Зважаючи на підстави позову та встановлені обставини справи, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме містобудівні умови та дозвіл на виконання будівельних робіт надають замовнику та генеральному підряднику чи підряднику право на виконання підготовчих робіт і будівельних робіт на відповідному об`єкті будівництва, а тому невжиття заходів забезпечення позову може призвести до реалізації запланованого проекту будівництва на відповідній земельній ділянці, який здійснюватиметься на підставі містобудівних умов та обмежень та виданого на їх підставі дозволу, правомірність прийняття та видачі яких оскаржується в судовому порядку.
26. Отже, невжиття заходів забезпечення позову, у цій справі, може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, ефективний захист та поновлення порушених і оспорюваних прав або інтересів територіальної громади, за захистом яких прокурор звернувся до суду.
27. Колегія суддів зазначає, що правомірність або протиправність оскаржуваних рішень відповідачів може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості та достовірності доказів у їх сукупності, що буде здійснено під час вирішення спору по суті.
Також при вирішенні справи по суті суди нададуть оцінку правовому титулу земельної ділянки, законності та підставності надання містобудівних умов та обмежень, а також дослідять докази, на які посилається третя особа, зокрема, висновок  ДП «Науково - дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» від 12.09.2022, тощо.
28. Крім того колегія суддів вказує, що заходи забезпечення позову у вигляді  зупинення дії містобудівних умов та обмежень та заборона на здійснення будівництва є тимчасовими, застосовані до набрання законної сили рішенням суду у цій справі.
29. Визначений оскаржуваною ухвалою спосіб забезпечення адміністративного позову відповідає його предмету та, водночас, вжиття визначених судом заходів забезпечення позову не зумовлює фактичного вирішення спору по суті.
30. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
31. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа" залишити без задоволення.
Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 15.05.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2023  залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                                                                           А.Ю. Бучик
Судді                                                                                                                                                                                     Н.В. Коваленко
                                                                                                                                                                                                         С.Г. Стеценко