ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

06 грудня 2023 року 	м. Дніпро	справа № 340/4308/23	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Щербака А.А. (доповідач),
                               суддів:  Баранник Н.П., Малиш Н.І.,     
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року (суддя Брегей Р.І.) у справі за позовом  заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Маловисківської міської ради Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити певні дії,-  

ВСТАНОВИВ:

Прокурор в інтересах держави, звернувся до суду з позовом до Маловисківської міської ради Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується Комунальний заклад «Мануйлівська гімназія – заклад дошкільної освіти», що розташована по вул. С.Водолазко, 70 у с. Мануйлівка Новоукраїнського району Кіровоградської області.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.
Керівником Кіровоградської обласної прокуратури подана апеляційна скарга, просить рішення суду першої інстанції скасувати, позовні вимоги заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури задовольнити повністю.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, не було враховано правової позиції Верховного суду, викладено\ у постанові від 14.12.2023 у справі №580/1374/22. 
Адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до пункту 3 частини 1  ст.311 КАС України в порядку письмового провадження, на підставі наявних у ній доказів. 
Колегія суддів доходить висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.
Як було встановлено судом першої інстанції, 09 травня 2023 року Відділ освіти, молоді та спорту виконавчого комітету Маловисківської міської ради Кіровоградської області сповістив прокурора, що Комунальний заклад «Мануйлівська гімназія – заклад дошкільної освіти», користується земельною ділянкою по вул.С.Водолазко,70 у с.Мануйлівка Новоукраїнського району Кіровоградської області, стосовно якої не виготовлено правовстановлюючих документів.
Причина – відсутнє фінансування таких витрат.
За повідомленням Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області земельна ділянка не зареєстрована (відсутній кадастровий номер).
Положенням пункту 4.1 Статуту Комунального закладу «Мануйлівська гімназія – заклад дошкільної освіти» визначено, що органом управління є Відділ освіти, молоді та спорту виконавчого комітету Маловисківської міської ради Кіровоградської області.
Упродовж 2021 – 20 червня 2023 років Відділ освіти, молоді та спорту виконавчого комітету Маловисківської міської ради Кіровоградської області не звертався до Маловисківської міської ради Кіровоградської області стосовно оформлення документів щодо земельної ділянки, яку використовує Комунальний заклад «Мануйлівська гімназія – заклад дошкільної освіти».
Причина – відсутнє фінансування таких витрат.
Прокурор звернувся до суду в інтересах держави, як позивач.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що в справі, що розглядається прокурор є неналежним позивачем. 
За висновками суду першої інстанції належним позивачем є Міністерство освіти і науки, яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.
Колегія суддів з висновками суду першої інстанції не погоджується, вважає помилковими висновки суду першої інстанції  стосовно того, що прокурор є неналежним позивачем у цій справі. 
Колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення  статті 53 КАС України  у системному зв`язку з положеннями  статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки  Законом  має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким  Законом  це право передбачено.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.
Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі №337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі №303/5848/16-а.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.
Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України «Про освіту» право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом зобов`язання вжиття заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. 
Колегія суддів вважає, що у цій справі подання прокурором позову мало на меті захист «інтересів держави».
Інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Аналогічний висновок щодо належності прокурора як Позивача у справі за позовом до міської ради з приводу зобов`язання міської ради вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку навчального закладу, засновником якого є така міська рада, викладений у постанові Верховного Суду від 14.02.2023 у справі №580/1374/22, який враховується судом апеляційної інстанції відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
Щодо позовних вимог. 
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
До майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 80 Закону України № 2145-VIII «Про освіту» належать нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо.
Частиною 2 ст. 80 Закону № 2145-VIII визначено, що порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
На підставі ч. 1 ст. 92 ЗК України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
Згідно з п. «а» ч. 2 ст. 92 ЗК України права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.
Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки на підставі ч. 1 ст. 125 ЗК України виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Державною реєстрацією речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень відповідно до п.1 ч.1 ст.2 Закону України № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» є офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Відповідно до вимог п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону № 1952-IV державна реєстрація прав є обов`язковою.
Частиною 1 ст. 5 Закону № 1952-IV встановлено, що у Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: підприємства як єдині майнові комплекси, житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення.
Отже, речові права на нерухоме майно вказаного закладу освіти, зокрема, земельну ділянку та будівлі, підлягає державній реєстрації відповідно до закону.
Статтею 12 ЗК України визначено повноваження сільських, селищних, міських рад, до яких належить розпоряджання землями територіальних громад.
Частиною 1 ст. 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб згідно з ч. 1 ст. 122 ЗК України.
Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання регулювання земельних відносин.
Управління закладами освіти, які належать територіальним громадам відповідно до пп. 1 п. «а» ч. 1 ст. 32 Закону № 280/97-ВР належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Як свідчать матеріали справи, відповідно до статуту Комунального закладу «Мануйлівська гімназія-заклад дошкільної освіти» перебуває  у комунальній власності  Маловисківської міської ради 9а.с.29).
За повідомленням Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області земельна ділянка Комунального закладу «Мануйлівська гімназія-заклад дошкільної освіти» по вул.  С. Водолазько 70, с. Мануйлівка, Новоукраїнський район, Кіровоградська область не зареєстрована, записи про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою відсутні,  державні акти не друкувались (а.с.25). 
З огляду на визначену Законом №1952-IV обов`язкову реєстрацію речових прав та надані Відповідачу Законом №280/97-ВР повноваження, його бездіяльність щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку є протиправною, що, зважаючи на цільове призначення об`єкту освіти, порушує права його користувачів на безпечні умови функціонування і розвитку.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення.
Керуючись ст. ст. 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року у справі за позовом заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Маловисківської міської ради Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити певні дії скасувати. 
Позов задовольнити.
Визнати протиправною  бездіяльність  Маловисківської  міської ради щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку Комунального закладу «Мануйлівська гімназія-заклад дошкільної освіти» по вул. С.Водолазько 70, с. Мануйлівка, Новоукраїнський район, Кіровоградська область.
Зобов`язати Маловисківську міську раду вжити  заходів щодо оформлення  правовстановлюючих документів на земельну ділянку  Комунального закладу «Мануйлівська гімназія-заклад дошкільної освіти» по вул. С.Водолазько 70, с. Мануйлівка, Новоукраїнський район, Кіровоградська область.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Постанова у повному обсязі складена 06 грудня 2023 року.
   
Головуючий - суддя                                                                      А.А. Щербак 

                               суддя                                                                      Н.П. Баранник 

                               суддя                                                                      Н.І. Малиш