ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
06 листопада 2023 року 
м. Київ
 
справа № 308/6448/22
провадження № 61-10041св23
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Ступак О. В. (суддя-доповідач), Гулейкова І. Ю., Погрібного С. О.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 , 
відповідач - Холмківська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області,
третя особа - ОСОБА_2 , 
 
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 лютого 2023 року в складі судді Бенца К. К. та постанову Закарпатського апеляційного суду від 25 травня 2023 року у складі колегії суддів: Куштана Б. П., Джуги С. Д., Мацунича М. В.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст вимог позову та судових рішень судів попередніх інстанцій
 
У травні 2022 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області про визнання бездіяльності посадових осіб незаконною та відшкодування моральної шкоди. 
 
Позов мотивував тим, що він неодноразово звертався до відповідача з заявами про надання дозволу на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки на території Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області, проте систематично отримував відмови. Вказував, що 30 листопада 2021 року звернувся до сільської ради з заявою про затвердження документації з землеустрою та передачу в приватну власність або через аукціон земельної ділянки розміром 0,15 га за адресою: АДРЕСА_1 , відповідь на яку на момент пред`явлення цього позову так і не отримав.
 
Натомість 03 грудня 2021 року йому стало відомо, що земельна ділянка, з приводу передання йому у власність якої він звертався до відповідача, передана у власність іншої фізичної особи та в подальшому відчужена. 
 
У зв`язку з викладеним 04 грудня 2021 року звернувся до сільської ради з запитом від 03 грудня 2021 року про надання інформації з приводу прийняття органом місцевого самоврядування рішень про надання дозволу на виготовлення проєктів відведення земельних ділянок з кадастровими номерами 2124887400:13:011:0189 та 2124887400:13:011:0086, а також рішень про затвердження проєктів відведення вказаних земельних ділянок. Зазначав, що відповіді на цей запит на момент звернення до суду з цим позовом не отримував.
 
Крім того, 14 лютого 2022 року він звернувся до Холмківської сільської ради з запитом від 13 лютого 2022 року про надання інформації з приводу затвердження генерального плану забудови с. Минай, містобудівної документації с. Минай, а також щодо прийняття сільською радою рішень про надання дозволу на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2124887400:13:011:0085 та його затвердження. 
 
Вказував, що на запит від 13 лютого 2022 року відповідач надав неповну та несвоєчасну відповідь. 
 
Уважає, що ненадання (неповне надання) сільською радою інформації та відповіді на його звернення не відповідає нормам земельного законодавства, Законам України «Про звернення громадян» та «Про доступ до публічної інформації», а також порушило його право на приватизацію земельної ділянки та право на своєчасне отримання інформації про земельну ділянку, а також завдано моральної шкоди, розмір відшкодування якої він оцінив у 159 000 грн.
 
ОСОБА_1 просив суд ухвалити рішення про визнання незаконною бездіяльність посадових осіб Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області в зв`язку з ненаданням йому відповіді на заяву                      від 30 листопада 2021 року, ненаданням відповіді на інформаційний запит             від 03 грудня 2021 року та несвоєчасним і неповним наданням відповіді на інформаційний запит від 13 лютого 2022 року, а також стягнути з відповідача в рахунок компенсації моральної шкоди 159 000 грн та судові витрати.
 
Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 лютого 2023 року, залишеною без змін постановою Закарпатського апеляційного суду       від 25 травня 2023 року, провадження в справі закрито та роз`яснено позивачу право на звернення до суду з цим позовом у порядку адміністративного судочинства.
 
При закритті провадження в справі суди виходили з того, що предметом спору є, зокрема, оскарження бездіяльності посадових осіб сільської ради, яка полягає в неприйнятті рішення про надання або мотивованої відмови в наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Суди прийняли до уваги, що позивач у позовній заяві не порушує питання про визнання за ним права власності на земельну ділянку, а заявляє вимоги про визнання незаконною бездіяльності посадових осіб відповідача, що перешкоджає йому в реалізації права на безоплатне отримання земельної ділянки у власність. 
 
Суди дійшли висновку про те, що спір виник у сфері публічно-правових відносин з приводу оскарження,  на думку позивача, незаконної бездіяльності відповідача при вирішенні питання, яке в силу закону належить до його виключної компетенції, а тому законність таких дій (бездіяльності) органу місцевого самоврядування підлягає перевірці адміністративним судом.
 
Що стосується вимоги про відшкодування моральної шкоди, то суди з посиланням на частину п`яту статті 21 КАС Українивказали, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішення публічно-правовий спір.
 
Щодо вимоги ОСОБА_1 про визнання незаконною бездіяльності посадових осіб Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області в частині ненадання відповіді на інформаційний запит від 03 грудня 2021 року та несвоєчасним і неповним наданням відповіді на інформаційний запит                    від 13 лютого 2022 року, то суди врахували, що за змістом статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувач має право оскаржити до суду ненадання відповіді на запит на інформацію, надання недостовірної або неповної інформації, несвоєчасне надання інформації відповідно до  Кодексу адміністративного судочинства України.
Оскільки спір у цій частині позовних вимог стосується виключно захисту прав позивача щодо належного розгляду його запитів та надання публічної інформації її розпорядником, суди вважали, що спір загалом підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
 
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи
 
У липні 2023 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 лютого 2023 року та постанову Закарпатського апеляційного суду від 25 травня 2023 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції. 
 
Касаційну скаргу мотивував тим, що ненадання відповідачем інформації, необхідної позивачу для реалізації своїх прав, зокрема, права на отримання земельної ділянки у власність, не відповідає положенням статей 19, 40 Конституції України та статей, 1, 19, 20 Закону України «Про звернення громадян». Не погоджується з висновком судів про підсудність спору судам адміністративної юрисдикції з посиланням на частину першу статті 1 Закону України «Про звернення громадян».
 
Відзив на касаційну скаргу від інших учасників справи не надходив.
 
Позиція Верховного Суду
 
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Статтею 400 ЦПК України встановлено межі розгляду справи судом касаційної інстанції. Так, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Відповідно до статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи має бути проведений протягом п`яти днів після складення доповіді суддею-доповідачем колегією у складі трьох суддів у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення. 
 
За змістом частини першої статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги у межах, які стали підставами для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, аоскаржувані судові рішення - без змін, оскільки їх ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
 
Обставини, встановлені судами 
 
30 листопада 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Холмківського сільського голови з заявою про затвердження документації з землеустрою та передачу в приватну власність або через аукціон земельної ділянки розміром 0,15 га за адресою: АДРЕСА_1 , відповідь на яку не отримав.
 
04 грудня 2021 року позивач звернувся до сільської ради з запитом від 03 грудня 2021 року про надання інформації з приводу прийняття органом місцевого самоврядування рішень про надання дозволу на виготовлення проєктів відведення земельних ділянок з кадастровими номерами 2124887400:13:011:0189 та 2124887400:13:011:0086, а також рішень про затвердження проєктів відведення вказаних земельних ділянок, відповідь на який не отримав. 
 
14 лютого 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Холмківської сільської ради з запитом від 13 лютого 2022 року про надання інформації з приводу затвердження генерального плану забудови села Минай, містобудівної документації с. Минай, а також щодо прийняття сільською радою рішень про надання дозволу на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2124887400:13:011:0085 та його затвердження. 

 
Правове обґрунтування
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства: цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Критеріями належності справ до цивільної юрисдикції є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
 
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Тобто, в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
 
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
 
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
 
Згідно з частиною п`ятою статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
 
За змістом частини першої статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
 
Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (частина третя статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
 
До справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
 
Тобто, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу.

 
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Свій позов ОСОБА_1 обґрунтовував порушенням своїх прав допущенною з боку посадових осіб відповідача бездіяльністю, яка полягає в ненаданні відповіді на його заяву про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а також ненаданням (наданням не у повному обсязі) інформації на його запити про доступ до публічної інформації, зокрема, містобудівної та землевпорядної документації територіальної громади.
 
Установивши, що позовні вимоги ОСОБА_1 стосуються оскарження дій та бездіяльності відповідача як органу місцевого самоврядування у публічно-правових відносинах, суди дійшли правильного висновку про те, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
 
Суди також обґрунтовано прийняли до уваги, що в силу положень частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, а також урахували, що оскарження бездіяльності розпорядника публічної інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (частина третя статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
 
Тому ухвала суду першої інстанції, залишена без змін апеляційним судом, про закриття провадження в справі відповідає критеріям законності та обґрунтованості судового рішення.
 
Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що зволікання з наданням позивачу інформації щодо земельної ділянки призвело до порушення його цивільного права на безоплатне отримання у власність земельної ділянки, оскільки, підстави та предмет позову не дають підстав для висновку про наявність майнового спору між позивачем та іншими особами.  
 
Оскільки спір між позивачем та суб`єктом владних повноважень виник у сфері публічно-правових відносин, тому він підлягає вирішенню судом у порядку адміністративного судочинства.
 
Аналогічний за замістом висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2019 року у справі № 371/957/16-а та від 06 лютого 2019 року в справі № 346/2888/16-а.
 
Доводи касаційної скарги щодо безпідставності висновку судів про підсудність цього спору адміністративним судам з посиланням на частину першу статті 1 Закону України «Про звернення громадян» Верховний Суд відхиляє, оскільки питання юрисдикції спору вирішується відповідно до положень процесуального законодавства, а не положення цього закону.  
 
Наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують правильність висновків судів та не дають підстав вважати, що судами першої й апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права. Викладене дає підстави для висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
 
Керуючись статтями 400, 401, 409, 410 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
 
Ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 лютого 2023 року та постанову Закарпатського апеляційного суду від 25 травня 2023 року залишити без змін.
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Судді:                                                                                           О. В. Ступак
 
                                                                                                    І. Ю. Гулейков
 
                                                                                                                             С. О. Погрібний