ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2023 року 
м. Київ

справа № 260/3037/23
адміністративне провадження № К/990/33143/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 260/3037/23
за позовом Головного управління ДПС у Закарпатській області (далі - ГУ ДПС) до приватного нотаріуса Ужгородського міського нотаріального округу Селехмана Олександра Анатолійовича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ГУ ДПС
на ухвалу судді Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2023, постановлену суддею Калинич Я.М. 
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.08.2023, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Улицького В.З., суддів: Кузьмича      С.М., Матковської З.М.,
УСТАНОВИВ:
I. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2023 ГУ ДПС звернулось до суду з позовом, в якому просило:
визнати протиправними дії приватного нотаріуса Селехмана O.A. щодо державної реєстрації нерухомого майна, а саме: будівель та споруд літ. Г, Я-2, Я, Я-1, Ч, І, І-1, І-2, І-3, І-4, загальною площею 2685,1 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі: акта приймання-передачі нерухомого майна між ОСОБА_1 та Товариством з обмеженою відповідальністю (далі- TOB) «Бейс Інвест» від 06.05.2019 на нового власника -        TOB «Бейс Інвест» реєстраційний номер об`єкту нерухомого майна №1813378921101 (номер запису про право власності 31522665), за наявності податкової застави згідно з актом опису від 25.08.2016 №7, про що державним реєстратором внесено запис про обтяження від 25.08.2016 №31230449; 
скасувати номер запису про право власності №31522665 за реєстраційним номером об`єкта нерухомого майна №1813378921101. 
В обґрунтування позову ГУ ДПС зазначило, що відповідач не мав права здійснювати державну реєстрацію переоформлення права власності на нерухоме майно з ОСОБА_1 на TOB «Бейс Інвест» при наявності обтяження на зазначене майно у вигляді податкової застави.
2. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2023, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.08.2023, закрито провадження у цій справі.
3. 29.09.2023 ГУ ДПС надіслало до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Верховний Суд ухвалою від 16.10.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції. 
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами електронних торгів, право власності на нерухоме майно, належне боржнику Приватному акціонерному товариству (далі - ПрАТ) «Машинобудівний завод «Тиса», та яке перебувало у податковій заставі, а саме: будівлі та споруди літ. Г, Я-2, Я, Я-1, Ч, І, І-1, І-2, І-3, І-4, загальною площею 2685,1 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ), було перереєстровано на переможця торгів - ОСОБА_1 .
Вказане майно реалізоване Державним підприємством «СЕТАМ» за процедурою примусового виконання зведеного виконавчого провадження від 19.11.2013 №43447465 з виконання виконавчих документів, де боржником є ПрАТ «Машинобудівний завод «Тиса».
06.05.2019 ОСОБА_1 як єдиний учасник ТОВ «Бейс Інвест» на підставі акту-прийому передачі від 06.05.2019 передав належне йому нерухоме майно, як внесок до статутного капіталу, а саме: приміщення, будівлі та споруди літ. Г, Я-2, Я, Я-1, Ч, І, І-1, І-2, І-3, І-4, загальною площею 2685,1 кв.м. до статутного капіталу ТОВ «Бейс Інвест».
Приватний нотаріус Селехман O.A. здійснив державну реєстрацію вказаного вище нерухомого майна на нового власника - TOB «Бейс Інвест» (запис про право власності №31522665).
Вважаючи, що за наявності обтяження у вигляді податкової застави на вказане вище нерухоме майно, приватний нотаріус не мав прав здійснювати переоформлення права власності на це нерухоме майно, ГУ ДПС звернулось до суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки за своєю суттю, характером правовідносин, суб`єктним складом сторін, підставами та предметом позову, який спрямований на захист майнових прав позивача підлягає розгляду в порядку господарського судочинства. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що цей спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки у цій справі перевірці підлягають виключно владні управлінські дії та рішення приватного нотаріуса як державного реєстратора щодо реєстрації переходу права власності на нерухоме майно (з ОСОБА_1 на TOB «Бейс Інвест»), у зв`язку із невиконанням ним обов`язку щодо перевірки поданих для реєстрації документів та перевірки інформації про наявність або відсутність вже зареєстрованих речових прав на майно, зокрема, щодо наявності обтяження на майно у вигляді податкової застави.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
9. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
10. За правилами пунктів 1-2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
11. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади або орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
12. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Натомість, необхідною ознакою публічно-правового спору за участю суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, щодо яких виник спір. 
13. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
14. Згідно з частиною четвертою статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
15. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. В зазначеній нормі Основного Закону втілено основоположний принцип діяльності органів державної влади «дозволено лише те, що передбачено законом». Застосування такого принципу необхідне для забезпечення функціонування органів державної влади в рамках закону та обмеження випадків можливих зловживань з боку держави та її органів.
17. Згідно з частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
18. Положеннями частини другої статті 46 КАС України визначено, що позивачами в адміністративній справі можуть бути крім громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, підприємств, установ, організацій (юридичних осіб), також і суб`єкти владних повноважень.
19. Разом з тим, за загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. При цьому згідно з частиною п`ятою статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
3) про затримання іноземця або особи без громадянства;
4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
21. Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів визначені у частині першій статті 19 КАС України, змістом якої встановлено ті виключні випадки за яких суб`єкту владних повноважень надається право на звернення із позовом до адміністративного суду:
у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України);
спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (пункт 4 частини  першої статті 19 КАС України)
у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (пункт 5 частини  першої статті 19 КАС України).
22. Наведене вище, свідчить про те, що суб`єкт владних повноважень може звернутись до суду з позовом у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виник з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинним адміністративного договору, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.
23. Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.
24. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів державної влади.
25. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
26. Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади (постанова Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №815/6347/17).
27. Колегія суддів зазначає, що звернення органу державної влади до адміністративного суду на виконання владних управлінських функцій передбачає, що така форма реагування має витікати безпосередньо з повноважень цього органу (у певній сфері правовідносин), а право на звернення до суду (з відповідним адміністративним позовом), зміст якого, коли це стосується суб`єкта владних повноважень, прирівнюється до його повноважень, має бути чітко передбачено законом.
28. Підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України (далі - ПК України) визначено, що контролюючими органами є податкові органи (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальні органи) - щодо дотримання законодавства з питань оподаткування (крім випадків, визначених підпунктом 41.1.2 цього пункту), законодавства з питань сплати єдиного внеску, а також щодо дотримання іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, чи його територіальні органи.
29. До функцій, наданих контролюючим органам, визначених підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 ПК України, належать, зокрема, функції звернення до суду у випадках, передбачених законодавством (підпункт 19-1.1.45 пункту 19-1.1 статті 19-1 ПК України).
30. Так, відповідно до пункту 20.1 статті 20 ПК України контролюючі органи, визначені підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 цього Кодексу, крім іншого, мають право:
звертатися до суду, у тому числі подавати позови до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами;
звертатися до суду щодо зупинення видаткових операцій платника податків на рахунках/електронних гаманцях такого платника податків у банках, інших фінансових установах, небанківських надавачах платіжних послуг, емітентах електронних грошей (крім операцій з видачі заробітної плати та сплати податків, зборів, єдиного внеску, а також визначених контролюючим органом грошових зобов`язань платника податків, погашення податкового боргу), у тому числі при недопущенні посадових осіб контролюючих органів до обстеження територій та приміщень;
звертатися до суду, якщо платник податків перешкоджає виконанню податковим керуючим повноважень, визначених цим Кодексом, щодо зупинення видаткових операцій на рахунках/електронних гаманцях платника податків шляхом накладення арешту на цінні папери та/або кошти та інші цінності такого платника податків, що знаходяться в банку, іншій фінансовій установі, небанківському надавачу платіжних послуг, емітенті електронних грошей (крім операцій з видачі заробітної плати та сплати податків, зборів, єдиного внеску, а також визначених контролюючим органом грошових зобов`язань платника податків, погашення податкового боргу), та зобов`язання такого платника податків виконати законні вимоги податкового керуючого, передбачені цим Кодексом;
звертатися до суду щодо накладення арешту на кошти та інші цінності, що знаходяться в банку, іншій фінансовій установі, небанківському надавачу платіжних послуг, емітенті електронних грошей, платника податків, який має податковий борг, у разі якщо у такого платника податків відсутнє майно та/або його балансова вартість менша суми податкового боргу, та/або таке майно не може бути джерелом погашення податкового боргу;
звертатися до суду щодо стягнення коштів платника податків, який має податковий борг, з рахунків у банках, інших фінансових установах, небанківських надавачах платіжних послуг, електронних гаманців в емітентах електронних грошей, що обслуговують такого платника податків, на суму податкового боргу або його частини;
звертатися до суду щодо надання дозволу на погашення усієї суми податкового боргу або його частини за рахунок майна платника податків, що перебуває у податковій заставі;
звертатися до суду щодо стягнення з дебіторів платника податків, який має податковий борг, сум дебіторської заборгованості, строк погашення якої настав та право вимоги якої переведено на контролюючий орган, у рахунок погашення податкового боргу такого платника податків;
звертатися до суду щодо зобов`язання платника податків, який має податковий борг, укласти договір щодо переведення права вимоги дебіторської заборгованості цього платника на контролюючий орган;
звертатися до суду щодо встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівників юридичних осіб або постійних представництв нерезидентів-боржників за межі України у разі невиконання податкового обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань, що призвело до виникнення у такої юридичної особи або постійного представництва нерезидента податкового боргу;
звертатися до суду щодо нарахування та сплати податкових зобов`язань, коригування від`ємного значення об`єкта оподаткування або інших показників податкової звітності у результаті застосування звичайних цін;
звертатися до суду щодо припинення юридичної особи та припинення фізичною особою - підприємцем підприємницької діяльності та/або про визнання недійсними установчих (засновницьких) документів суб`єктів господарювання;
звертатися до суду із заявою про вилучення оригіналів первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів у випадках, передбачених цим Кодексом;
звертатися до суду із заявами щодо порушення справ про банкрутство;
звертатися до суду щодо застосування санкцій, пов`язаних із забороною організації і проведення азартних ігор на території України;
звертатися до суду щодо визнання осіб пов`язаними на основі фактів і обставин, що одна особа здійснювала фактичний контроль за бізнес-рішеннями іншої юридичної особи та/або що та сама фізична або юридична особа здійснювала фактичний контроль за бізнес-рішеннями кожної юридичної особи;
звертатися до суду щодо вилучення в дохід держави (конфіскацію) пального або спирту етилового, транспортних засобів, ємностей та обладнання у разі виявлення фактів, зазначених у статті 228 цього Кодексу. 
31. З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що на законодавчому рівні не закріплено право територіальних органів Державної податкової служби України на звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправними дій приватного нотаріуса як державного реєстратора щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно за юридичною особою, якій таке майно передається як внесок до статутного капіталу та скасування запису про право власності на це майно за цією юридичною собою.
32. Наведене вище, узгоджується з правовими висновками, висловленими у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №826/3115/17, від 04.12.2019 у справі №826/6233/17.
33. У рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «суд, встановлений законом» стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність, включно із визначенням питань, які підпадають під юрисдикцію суду. 
34. Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
35. Крім того, з Єдиного державного реєстру судових рішень видно, що рішенням Господарського суду Закарпатської області від 30.01.2023 у справі № 907/850/22, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 11.05.2023, задоволено позовні вимоги ТОВ «Бейс Інвест» до Головного управління ДПС у Закарпатській області про припинення податкової застави: припинено податкову заставу нерухомого майна, яка зареєстрована у Державному реєстр речових прав на нерухоме майно (номер запису про обтяження: 31230449 від 25.08.2016) щодо належного ТОВ «Бейс Інвест» нерухомого майна, а саме: будівлі та споруди літ. Г, Я-2, Я, Я-1, Ч, І, І-1, І-2, І-3, І-4, загальною площею 2685,1 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 1813378921101).
36. Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що цей спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства та про наявність підстав для закриття провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, але водночас, дійшли помилкового висновку про те, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
37. Відповідно до частин першої та четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
38. З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.08.2023 слід змінити в частині мотивів закриття провадження у справі, а саме з урахуванням наведених у цій постанові мотивів визначити, що цей спір не підлягає судовому розгляду. В решті судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - залишити без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 351, 355, 356 КАС України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління ДПС у Закарпатській області залишити без задоволення.
Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.08.2023 у справі №260/3037/23 змінити, виклавши їх мотивувальні частини у редакції цієї постанови.
В решті ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.08.2023 у справі №260/3037/23 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач | | А.І. Рибачук
судді | | А.Ю. Бучик
| | Т.Г. Стрелець