ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2023 року	Львів	Справа № 380/12654/23 пров. № А/857/16622/23	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя                                  Довга О.І.,
суддя                                                       Глушко І.В., 
суддя                                                     Запотічний І.І.

секретар судового засідання                     Гранат В.В. 

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу  Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду про залишення позовної заяви без розгляду від 22 серпня 2023 року (головуючий суддя Брильовський Р.М., м.Львів, проголошено 10:58:45) у справі № 380/12654/23 за адміністративним позовом Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії,-

                                                   В С Т А Н О В И В:

06.06.2023 Золочівська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради звернулась в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, в якому прокурор просив: визнати протиправною бездіяльність відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області щодо не нарахування та не виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку 3 випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , дитині-сироті ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ; зобов`язати відділ освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідно віку 3 випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: з урахуванням вимог ст. 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ; з урахуванням вимог ст. 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» дитині, позбавленій батьківського піклування ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , та дитині-сироті ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ..
Позов обґрунтовує тим, що відповідно до відповіді на запит відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Львівської області від 09.12.2022 № 01-12/162, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка у 2021 році закінчила Дуб`євський заклад загальної середньої освіти І-ІІ ступенів з дошкільним підрозділом; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , яка у 2022 році закінчила Дуб`євський заклад загальної середньої освіти І-ІІ ступенів з дошкільним підрозділом; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , яка у 2020 році закінчила Ясенівський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів з дошкільним підрозділом, одноразову грошову допомогу не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, згідно ч. 7 ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не отримали. Розпорядженням голови Бродівської районної державної адміністрації № 99 від 03.03.2014, ОСОБА_1 надано статус дитини, позбавленої батьківського піклування, з встановленням над нею опіки, розпорядженням голови Бродівської районної державної адміністрації № 174 від 09.04.2012, ОСОБА_4 надано статус дитини, позбавленої батьківського піклування, з встановленням над нею опіки, розпорядженням голови Бродівської районної державної адміністрації № 47 від 16.02.2010, ОСОБА_2 надано статус дитини, позбавленої батьківського піклування. Відповідно до інформації Дуб`євського закладу загальної середньої освіти І-ІІ ступенів з дошкільним підрозділом за № 130 від 09.12.2022 виплати на користь дітей позбавлених батьківського піклування ОСОБА_1 та ОСОБА_2 не проводилися. ОСОБА_1 продовжує навчатися у КЗ «Лубенський фазовий медичний коледж», а ОСОБА_2 продовжує навчатися у Ясенівському ЗЗОС І-ІІ ступенів. Розпорядником коштів даного навчального закладу є Заболотцівська сільська рада, у якій також ведеться бухгалтерія навчального закладу. Згідно з інформацією Ясенівського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів з дошкільним підрозділом № 92 від 02.12.2022 виплати на користь дитини позбавленої батьківського піклування ОСОБА_4 не проводилися. ОСОБА_4 вступила на навчання в Золочівський професійний ліцей. Розпорядником коштів даного навчального закладу є Заболотцівська сільська рада, у якій також ведеться бухгалтерія навчального закладу. Вважає таку бездіяльність відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області протиправною у зв`язку з чим звернувся з позовом до суду.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2023 року позовну заяву Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Заступник керівника Львівської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм процесуального права просить скасувати  ухвалу суду першої інстанції, а справу направити на продовження розгляду. Вважає, що прокурор, звертаючись в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради, як органу уповноваженого здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на території Заболотцівської об`єднаної територіальної громади визначив позивача правильно. Крім цього, думка суду першої інстанції про те, що прокурор звернувся не в інтересах держави, а в інтересах певних осіб є також помилковою, тому що виплата зазначеної допомоги є безумовною для всіх дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Вважає, що здійснюючи державну політику на території Заболотцівської об`єднаної територіальної громади, не дотримуючись прав і гарантій дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, щодо виплати їм зазначеної одноразової допомоги, порушуються інтереси великої кількості осіб та Держави, як гаранта забезпечення пільг та гарантій дітей із особливим статусом. Звертає увагу, що соціальний захист дітей та сімей з дітьми, своєчасність виплат гарантованих Конституцією України та законами України соціальних допомог, надання гарантій, пільг завжди викликає значний суспільний інтерес, оскільки свідчить про спроможність держави виконати взяті на себе зобов`язання та закріплені в Основному Законі країни обов`язки соціального захисту громадян. Невиконання чи неналежне виконання обов`язків державою в особі органів влади та місцевого самоврядування завжди викликає негативний суспільний резонанс, тим більше, якщо це стосується захисту та підтримки соціально вразливих верств населення та дітей. Відтак, на органи державної влади та органи місцевого самоврядування в установленому порядку покладається обов`язок забезпечити відновлення порушеного суспільного та державного інтересу у передбачений законом спосіб. Зазначає, що в умовах воєнного стану питання соціального захисту найбільш вразливої категорії осіб набуває особливої актуальності, оскільки своєчасність виплат дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування передусім є державною підтримкою таких пільгових категорій дітей у цей складний час.
26.10.2023 відповідачем до суду подано відзив на апеляційну скаргу. У відзиві зазначає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відсутність підстав для представництва прокурором за позовом, поданим в інтересах держави в особі Служби у справах дітей (фактично пред`явленим в інтересах конкретних фізичних осіб), має наслідком залишення такого позову без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 240 КАС України. Наголошує, що Верховним Судом у постановах від 18.11.2021 у справі № 140/4953/20, від 07.08.2023 у справі № 120/2940/23, від 11.10.2023 у справі № 120/6160/23 досліджувалось питання щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у подібних правовідносинах та за схожих фактичних обставин справи й у таких постановах суди дійшли аналогічних цій справі висновків. Просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги.
22.11.23 Львівська обласна прокуратура подала суду  клопотання про відкладення розгляду скарги. 
Колегія суддів   задоволені клопотання відмовляє  з підстав, що відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду, основною умовою для якого є не відсутність в судовому засіданні учасників справи (їх представників), а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні. Разом з тим, судовою колегією враховується, що обов`язковою участь у судовому засіданні учасників справи не визнавалася, а  наявних у справі матеріалів достатньо для вирішення скарги.
Особи, які беруть участь у справі в судове засідання не з`явились. Водночас, відсутність сторін у справі, належних чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи в порядку  ст.126  Кодексу адміністративного судочинства України,  не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до норми  ст.313 цього Кодексу. Згідно  ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України  фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши та обговоривши матеріали справи, суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлені наступні обставини.
Золочівською окружною прокуратурою встановлено, що упродовж 2020-2022 років закінчили навчальні заклади Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області (Заболотцівської об`єднаної територіальної громади) діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, а саме ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , яким, після завершення навчання безпідставно не виплачено одноразову грошову допомогу в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.
Відповідно до відповіді на запит відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Львівської області від 09.12.2022 № 01-12/162, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка у 2021 році закінчила Дуб`євський заклад загальної середньої освіти І-ІІ ступенів з дошкільним підрозділом; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , яка у 2022 році закінчила Дуб`євський заклад загальної середньої освіти І-ІІ ступенів з дошкільним підрозділом; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , яка у 2020 році закінчила Ясенівський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів з дошкільним підрозділом, одноразову грошову допомогу не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, згідно ч. 7 ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не отримали.
Вважаючи протиправною бездіяльність відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області Золочівська окружна прокуратура звернулася з позовом до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Заболотцівської сільської ради до Відділу освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії.
Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор звернувся із позовом в інтересах конкретних фізичних осіб, а не в інтересах держави.
Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.
Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої  статті 2 КАС України  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 5 КАС України  встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.  Право звернення до суду є невід`ємним особистим правом, яке реалізовується особою в порядку, встановленому  КАС України. Способом реалізації цього права є звернення зацікавленої особи з позовом до суду.  У свою чергу, звернення до суду з позовом є підставою для виникнення процесуальних відносин, пов`язаних з вирішенням спору по суті. Звернення до суду і судове провадження повинно здійснюватися відповідно до вимог чинного законодавства, зокрема, процесуальних норм щодо порядку провадження в адміністративних справах.
Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Колегія суддів зазначає, що прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси. Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою. У такому випадку прокурор набуває процесуальні права й обов`язки осіб, в інтересах яких він діє, за винятком права закінчувати справу примиренням, а справа, в силу вимог частини першої статті 56 Кодексу адміністративного судочинства України, може розглядатись судом із залученням до участі у такій справі відповідних, зокрема, неповнолітніх осіб, або без такого залучення.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у  статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження ( компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені  законом  дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 уточнила висновки, зроблені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі №927/246/18, від 16 квітня 2019 у справах №910/3486/18 та №925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах №923/560/18 та №913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року у справі №915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі №0440/6738/18. За висновками Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18 прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого  статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Разом з тим, частина четверта  статті 23 Закону України «Про прокуратуру"  передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
Колегія суддів зазначає, що у даній справі підстави для звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства й тим, що Служба у справах дітей Заболотцівської сільської ради, в особі якого подано позов, і яка, на думку прокурора, уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, захисту цих інтересів, у тому числі в судовому порядку, не здійснює. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Апеляційний суд вказує, що прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Отже, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 07.08.2023 у справі №120/2940/23, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Разом з тим, інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналізуючи положення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» суд апеляційної інстанції зазначає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Колегія суддів вказує, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Звертаючись до суду з цим адміністративним позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Відділом освіти та гуманітарної політики Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги сімом випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дитини, позбавленої батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинен здійснювати саме Служба у справах дітей Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, яка однак жодних дій з цією метою не вчиняла, що й зумовило подання цього позову в особі вказано органу місцевого самоврядування.
Проте, як вбачається зі змісту позовної заяви, у цьому випадку має місце різне трактування прокурором з одного боку та Службою у справах дітей і Відділом освіти з іншого боку положень статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» в частині наявності підстав для виплати одноразової грошової допомоги дітям, які вказані прокурором у позові, як особам до 18 років, які мають статус дітей, які позбавлені батьківського піклування, і є випускниками загальноосвітніх навчальних закладів. Відділ освіти заперечує наявність передбачених законом підстав для виплати у спірних правовідносинах одноразової грошової допомоги, передбаченої вищезгаданим Законом, тоді як прокурор стверджує протилежне і вважає, що зазначені ним особи мали право на виплату їм такої допомоги.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено правову позицію, за якої прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.
Враховуючи викладене, колегія суддів вказує, що зміст же поданої прокурором позовної заяви не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб. З прохальної частини позовної заяви вбачається, що прокурор звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб - трьох дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Згідно з статтею 11 Закону України від 13.01.2005 №2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад. Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо: подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування встановлює стаття 12 вищенаведеного Закону. Згідно з вимогами цієї статті на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.
Близькі за змістом положення містяться й у постанові Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини.
Відповідно до пункту 3 цього Порядку безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (служби у справах дітей).
Пунктом 3-1 вищезазначеного Порядку передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №800.
Оглядаючи матеріали справи, колегія суддів вказує, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 станом на момент звернення прокурора із цим позовом у червні 2023 року не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності. Проте, ОСОБА_3 на момент звернення прокурора з цим позовом досягла повноліття та набула адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні ч. 2 ст. 43 КАС України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин вона може самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.
Апеляційний суд зазначає, що інтереси вищевказаних осіб, які не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності, повинні захищати, насамперед визначені законом органи та особи. У спірних правовідносинах це Служба у справах дітей Заболотцівської сільської ради Золочівського району Львівської області, на первинному обліку якої перебувають вказані у позовній заяві прокурора особи, зокрема, неповнолітні: ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . Колегія суддів не виключає, що представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Колегія суддів вважає, що прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси. Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою. У такому випадку прокурор набуває процесуальні права й обов`язки осіб, в інтересах яких він діє, за винятком права закінчувати справу примиренням, а справа, в силу вимог частини першої статті 56 Кодексу адміністративного судочинства України, може розглядатись судом із залученням до участі у такій справі відповідних, зокрема, неповнолітніх осіб, або без такого залучення.
Крім того, вирішення спору у той спосіб, про який просить прокурор, спрямований на захист оспорюваного чи порушеного права безпосередньо ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , представництво     інтересів яких прокурором не доведено. До того ж, з матеріалів справи вбачається, що прокурор не повідомив зазначених осіб та їх законних представників про пред`явлення даного позову. Наведене дає підстави апеляційному суду вважати, що у розглядуваному випадку прокурор звернувся із позовом в інтересах конкретних фізичних осіб, а не в інтересах держави.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Відповідно до  статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду не вбачається.
Керуючись  статтями  243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2023 року у справі № 380/12654/23 – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. 

Головуючий суддя	 	О. І. Довга 	
судді	 	І. В. Глушко 	
 	 	І. І. Запотічний  	
Повне судове рішення складено 24 листопада 2023 року.