ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 жовтня 2023 року 

м. Київ

справа №120/814/22-а
адміністративне провадження № К/990/34365/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Томашпільської селищної ради 
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01 липня 2022 року (суддя Віятик Н.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року (колегія у складі суддів Боровицького О.А., Курка О.П., Шидловського В.Б.)
у справі №120/814/22-а
за позовом ОСОБА_1  
до Томашпільської селищної ради 
про визнання протиправним та скасування рішення селищної ради, та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Томашпільської селищної ради (далі також - відповідач), у якому просив: 
-          визнати протиправним та скасувати рішення 19 позачергової сесії 8 скликання Томашпільської селищної ради від 12.01.2022 № 2334 про відмову у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки площею 2,00 га із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, кадастровий номер 0523986800:02:000:0820, загальною площею10,7523 га, за межами населеного пункту с. Яланець, Тульчинського району Вінницької області, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства;
-          зобов`язати відповідача надати відповідний дозвіл. 
2.          Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 01.07.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2022, задовольнив позов часткового:
-          визнав протиправним та скасував рішення 19 позачергової сесії 8 скликання Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області № 2334 від 12.01.2022;
-          зобов`язав Томашпільську селищну раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, комунальної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га, землі запасу, розташованій на території Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області, з метою подальшої передачі безоплатно у власність, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні;
-          відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог;
-          стягнув на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Томашпільської селищної ради відшкодування витрат зі сплати судового збору у розмірі 496,20 грн.
3.          У касаційній скарзі відповідач просив скасувати попередні судові рішення і ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
4.          Ухвалою від 21.12.2022 Верховний Суд відкрив провадження у справі.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.07.2021 ОСОБА_1 звернувся до відповідача з колективним клопотанням про надання кожному окремо дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га на території Томашпільської об`єднаної територіальної громади. 
6.          Рішенням Томашпільської селищної ради №1272 від 16.07.2021 ОСОБА_1 було надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки площею 0,01 га, із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, кадастровий номер 0523986800:02:000:0820.
7.          Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду з позовом (справа №120/9506/21).
8.          На виконання рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08.11.2021 у справі №120/9506/21, яким Томашпільську селищну раду зобов`язано повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться за межами населеного пункту с. Яланець, Тульчинського району Вінницької області, кадастровий номер 0523986800:02:000:0820 загальною площею 10,7523 га, Томашпільська селищна рада повторно розглянула заяву ОСОБА_1 .
9.          Рішенням Томашпільської селищної ради №2334 від 12.01.2022 позивачу відмовлено у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки площею 2,00 га із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, кадастровий номер 0523986800:02:000:0820 загальною площею 10,7523 га, за межами населеного пункту с.Яланець, Тульчинського району Вінницької області, з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства (код цільового призначення 01.03). 
10.          Обґрунтовуючи підстави відмови, селищна рада посилалася на ст. 12, ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), згідно з якими невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, а саме: ч. 5 ст. 136 ЗК України, оскільки вказана земельна ділянка сформована та включена до переліку земельних ділянок, право оренди яких пропонується для продажу на земельних торгах (у формі аукціону), ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи висновок постійної комісії селищної ради з питань промислової політики, підприємництва, агропромислового комплексу, земельних ресурсів, розвитку особистих підсобних господарств, охорони навколишнього природного середовища та з питань поводження з безхазяйними відходами та комунальною власністю.
11.          Згідно протоколу поіменного голосування 19 позачергової сесії 8 скликання від 12.01.2022, в результаті розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок прийнято рішення про відмову у наданні дозволу. Підсумки голосування - «за» 18, «проти» 0, «утрималися» 0. Вказане також підтверджується Витягом з протоколу 19 позачергової сесії селищної ради 8 скликання від 12.01.2022 Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області.
12.          Вважаючи таке рішення протиправним, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13.          Позовні вимоги мотивовані протиправністю рішення Томашпільської селищної ради від 12.01.2022 №2334, оскільки рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 29.11.2021 зобов`язано Томашпільську селищну раду повторно розглянути клопотання позивача про надання йому дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, комунальної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га, з метою подальшої передачі у власність, за рахунок земельної ділянки, яка розташована на території Томашпільської селищної громади Тульчинського району Вінницької області, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. 
Однак відповідач, не враховуючи судове рішення, повторно відмовив позивачу в наданні дозволу, оскільки зазначена земельна ділянка сформована та включена до переліку земельних ділянок, право оренди яких пропонується для продажу на земельних торгах (у формі аукціону).
14.          Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що бажана позивачем земельна ділянка відповідно до рішення Томашпільської селищної ради №1448 від 30.08.2022 була включена до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу на земельних торгах. Відповідно до ч. 5 ст. 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності, або права на них, виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися в користування до завершення торгів.
Відтак, рішення, яке є предметом оскарження, є законним та обґрунтованим.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15.          Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про протиправність оскаржуваного рішення відповідача з огляду на те, що сам лише факт включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок державної або комунальної власності або прав на них, які плануються в майбутньому виставити на земельні торги, не є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки. Проте відповідачем не надано доказів розміщення інформації щодо земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки із кадастровим номером 0523986800:02:000:0820 в електронній торговій системі.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16.          Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування ст. 136 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), висловлених у постановах Верховного Суду від 23.03.2021 у справі № 2040/6485/18, від 03.04.2018 у справі №815/3059/17;  суди першої та апеляційної інстанцій дійшли протилежного вищезазначеним позиціям висновку, що включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу на земельних торгах, або права на які виставляються для такого продажу, саме по собі не є підставою для обмеження права позивача на отримання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою, оскільки не свідчить про те, що конкретно визначена земельна ділянка дійсно виставлена на земельні торги. Також покликається на неоднакову практику вирішення судом апеляційної інстанції подібних спорів у справах №  120/19321/21-а та № 120/19319/21-а. 
17.          16.01.2023 надійшов відзив. Позивач вважає, що судові рішення є правомірними з огляду на те, що законодавством передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розробку документації із  землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Сам лише факт прийняття рішення про включення земельної ділянки в перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги, не є самостійною підставою для заборони їх відчужувати та надавати у користування.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.
19.          Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20.          Земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (ст. 3 ЗК України).
21.          За змістом п. "б" ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.
22.          Частинами 6-7 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
23.          Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
24.          Крім того, згідно з висновком Верховного Суду, сформульованим у постанові від 04.09.2020 у справі № 440/1176/19 про те, що підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності може бути невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. При цьому невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів також може полягати у тому, що відповідно до статей 124, 134 ЗК України в особи відсутнє право на отримання бажаної земельної ділянки на неконкурентних засадах без проведення земельних торгів.
25.          Зміст ст. 79-1 ЗК України свідчить про те, що метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
26.          Стаття 25 Закону України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон №858-IV) визначає види документації із землеустрою, до яких, крім проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, належать, зокрема, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
27.          Відповідно до ст. 56 Закону №858-IV технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, зокрема, включає згоду власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем.
28.          Аналіз наведених норм права свідчить про те, що формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою, крім випадків, формування їх шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих ділянок, що в свою чергу здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. При цьому, для вилучення земель державної власності необхідна згода власника земельної ділянки, - органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою.
29.          У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що земельна ділянка за кадастровим номером 0523986800:02:000:0820, площею 10,7523 га, з цільовим призначенням - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, віднесена до переліку земельних ділянок, які пропонуються до продажу прав оренди на земельних торгах (аукціонах), рішенням Томашпільської селищної ради від 30.08.2021 № 1448 включена до переліку земельних ділянок, право на які пропонується для продажу на земельних торгах (у формі аукціону).
30.          У свою чергу, включення земельної ділянки, на яку частково претендує позивач, до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності права оренди, на які можуть бути реалізовані на земельних торгах, слугувало підставою для відмови у наданні дозволу позивачу у цій справі.
31.          Дійсно, включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, право на які буде виставлено на земельні торги, не передбачено серед підстав для відмови, визначених у ч. 7 ст.118 ЗК України, проте така підстава для відмови передбачена у ст. 136 ЗК України.
32.          Згідно з ч. 3 ст. 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
33.          Верховний Суд вже розглядав справи у подібних правовідносинах, та, зокрема, у постановах від 03.04.2018 у справі № 815/3059/17, від 29.03.2021 у справі № 2040/6485/18, від 29.07.2021 у справі № 120/1317/19-а, від 27.01.2023 у справі №120/19319/21-а, від 06.04.2023 у справі №120/815/22-а дійшов висновку, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації з землеустрою, у тому числі щодо поділу та об`єднання земельної ділянки  для ведення особистого селянського господарства.
34.          Застосовуючи цей підхід до справи, що розглядається, Верховний Суд звертає увагу, що на час розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою та прийняття відповідачем рішення з цього питання, землі, яких стосувалася заява, було включено до переліку земельних ділянок, права оренди на які можуть бути реалізовані на земельних торгах. В силу приписів ч. 3 ст.136 ЗК України це є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу.
35.          Враховуючи зазначене, рішення Томашпільської селищної ради від 12.01.2022 №2334 про відмову у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки площею 2,00 га із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, кадастровий номер 0523986800:02:000:0820, загальною площею10,7523 га, за межами населеного пункту с. Яланець, Тульчинського району Вінницької області, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства є правомірним.
36.          Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
37.          За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Томашпільської селищної ради задовольнити.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01 липня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року у справі №120/814/22-а скасувати.
Ухвалити нове рішення. 
У задоволенні позову ОСОБА_1 до Томашпільської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення селищної ради, та зобов`язання вчинити дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб