ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2023 року 
м. Київ
справа № 826/21801/15
адміністративне провадження № К/9901/2008/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді:  Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ОРЛАН-ІНВЕСТ ГРУП" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.06.2018 (суддя - Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2018 (судді - Ісаєнко Ю.А., Земляна Г.В., Мельничук В.П.)
у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ОРЛАН-ІНВЕСТ ГРУП" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Товариство з обмеженою відповідальністю «ОРЛАН-ІНВЕСТ ГРУП» звернулось до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просило:
- визнати протиправним наказ в.о. директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Коломієць О.М. від 04.08.2015 № 824 і скасувати його;
- визнати протиправними дії в.о. директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Коломієць О.М. щодо видання направлення на здійснення позапланової перевірки № 619.15/02 від 10.08.2015 за відсутності наказу, оформленого відповідно до ч.1 ст.7 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та передбаченого ч.2 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;
- визнати протиправним наказ заступника директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області-начальника Інспекційного управління №1 Філончук В.В. від 13.08.2015 № 902 і скасувати його;
- визнати протиправними дії заступника директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області - начальника Інспекційного управління № 1                 Філончук В.В. щодо видання направлення на здійснення позапланової перевірки № 641.15/02 від 14.08.2015 за відсутності наказу, оформленого відповідно до ч.1 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та передбаченого ч.2 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
На адресу прокуратури міста Ірпеня надійшло колективне звернення щодо законності проведення будівельних робіт на земельній ділянці по вул. Тургенівський, 25 в м.Ірпінь Київської області, яке було надіслано за належністю до Інспекції Державного архітектурно - будівельного контролю у Київський області.
Державною архітектурно - будівельною інспекцією України, 04.08.2015 відповідно до абзацу 5 частини 1 статті 6 та частини 1 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», на підставі письмового колективного звернення громадянина ОСОБА_1 та інших, яке надійшло листом прокуратури міста Ірпеня Київської області від 02.06.2015 № 62-3867, було видано наказ №824 «Про проведення позапланової перевірки», яким Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області було зобов`язано провести позапланову перевірку, зокрема, позивача, з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час «Будівництва багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 (а.с.54).
На виконання вказаного наказу, в.о. директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Коломієць О.М. було видано направлення на здійснення позапланової перевірки № 619.15/02 від 10.08.2015 року з визначенням дати початку та дати закінчення перевірки з 20.08.2015 по 03.09.2015 (а.с.55).
Також, до прокуратури Київської області надійшло колективне звернення щодо проведення будівельних робіт на вул. Єсеніна,30 в місті Ірпінь Київської області.
Державною архітектурно - будівельною інспекцією України, 13.08.2015 було видано наказ №902 «Про проведення позапланової перевірки», яким департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області було зобов`язано провести позапланову перевірку позивача, з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час здійснення підготовчих та будівельних робіт по вулиці Єсеніна, 30 в місті Ірпінь Київської області (а.с.58).
Заступником директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області - начальником Інспекційного управління № 1 Філончук В.В. було видано направлення на здійснення позапланової перевірки № 641.15/02 від 14.08.2015 року, з визначенням дати початку та дати закінчення перевірки з 20.08.2015 по 03.09.2015 (а.с.59).
Не погодившись із наказами про проведення перевірки та діями щодо видачі направлень на проведення перевірки, позивач звернувся до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.06.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016, позовну заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «ОРЛАН-ІНВЕСТ ГРУП» залишено без розгляду у зв`язку з повторною неявкою позивача в судове засідання без поважних причин.
Ухвалою Вищого адміністративного суду від 16.03.2017 ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.06.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016 скасовано. Справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.06.2018, залишеним без змін без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду, у задоволенні позову відмовлено. 
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що обмеження на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців (з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік), які встановлено пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", діяли протягом двох років - з січня 2015 року і до кінця 2016 року. Водночас, в контексті положень Закону № 71-VIII у поєднанні з положеннями Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» наявні підстави вважати, що обидва законодавчі акти мають різну мету і сферу правового регулювання, відповідно обмеження щодо проведення перевірок суб`єктів господарювання, встановлені Прикінцевими положеннями цих Законів, теж мають відмінне одне від одного спрямування. Щодо Закону № 71-VIII, то його дія поширюється на відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, а зміни у правовому регулюванні відносин, впроваджені цим Законом, були зумовлені реформуванням податкової системи. Таким чином, доводи позивача щодо поширення дії мораторію на проведення перевірки у серпні 2015 року є безпідставними.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, позивач покликається на те, що Закон № 71-VIII не включає преамбули, яка описує сферу його застосування, а тому, висновок судів про те, що його дія поширюється, нібито, тільки на ті відносини, які виникають  у сфері справляння податків і зборів, не ґрунтується на самому Законі № 71-VIII та не відповідає критерію законності судового рішення, передбаченого ч.2                ст. 242 КАС України. Вказаним Законом, серед іншого, були внесені зміни до низки нормативних актів, які, з огляду на зміст ст. 3 Податкового кодексу України, податкового законодавства не становлять, а тому, сфера дії Закону № 71-VIII, як і тлумачення використаних у ньому термінів, не повинні звужуватись виключно до врегулювання податкових правовідносин. 
Також позивач покликається на те, що суди попередніх інстанцій помилково не застосували статтю 4 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якої при неоднозначному (множинному) трактуванні прав суб`єкта господарювання презюмується правомірність його діяльності або вимог. Застосоване Законом № 71-VIII поняття "контролюючі органи" носить множинний і неоднозначний відносно прав суб`єкта господарювання зміст, зокрема, не тільки передбачений п. 41.1. ст. 41 Податкового кодексу України вузький (фіскальні органи), але і більш широкий, встановлений Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та п. 1 Указу Президента України від 23.07.1998 №817/98 "Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності" (всі органи, уповноважені здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб`єкта підприємницької діяльності). Вузьке тлумачення терміну "контролюючий орган" було використане судами всупереч установленої ст. З Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" презумпції.
Позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався. 
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Спірним питанням у цій справі є те, чи підлягають застосуванню до спірних правовідносин положення пункту 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", відповідно до якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік Державною фіскальною службою України та її територіальними органами, Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.
За змістом частини статті 41 Закону України від 17.02.2011  № 3038-VI  "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) Державний  архітектурно-будівельний  контроль - сукупність заходів,  спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний  архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011 (далі - Порядок №553), тут і надалі - в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.
Згідно з положеннями пункту 2 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
За приписами пункту 5 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Верховний суд  у постанові від 01.07.2021 № 826/3353/16 дійшов наступних висновків: 
«…01.01.2015 набрав чинності Закон № 71-VIII, пунктом 3 Прикінцевих положень якого встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:
з 1 січня 2015 року на перевірки суб`єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;
з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.
Цей Закон направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства та за своєю метою та змістом покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері містобудівної діяльності.
Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України цей кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.
Таким чином, ДАБІ не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 04.09.2019 у справі №285/1535/15-а, від 13.11.2019 у справі №565/1072/16-а, від 13 лютого 2020 року у справі №826/8704/16.
Разом з цим, правовідносини, пов`язані з встановленням обмежень на проведення позапланових перевірок ДАБІ було врегульовано пунктом 8 Прикінцевих положень Закону №76-VIII від 28.12.2014, відповідно до якого мораторій на проведення перевірок запроваджено лише на період з січня по червень 2015 року, відтак суди правильно вказали на безпідставність посилання на вказані обставини».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні накази про призначення перевірок та  направлення для проведення перевірок були складені Державною архітектурно - будівельною інспекцією України та Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області в серпні 2015 року, відповідно до яких період їх проведення - серпень-вересень 2015 року.
За таких обставин, враховуючи сформовані висновки Верховного Суду, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що положення пункту 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" на спірні правовідносини не поширюються, а також, про те, що мораторій на проведення перевірок органами архітектурно-будівельного нагляду в серпні 2015 року вже не діяв. 
Покликання позивача в обґрунтування касаційної скарги на положення статті 4 Закону № 877-V, якою передбачено прийняття рішення на користь суб`єкта господарювання в разі неоднозначного тлумачення законом прав і обов`язків суб`єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб є необґрунтованим, оскільки за наслідками розгляду справи судами не встановлено неоднозначного тлумачення пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII.
Доводи касаційної скарги в цілому не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і зводяться до додаткової оцінки доказів, що в силу приписів статті 341 КАС України не віднесено до повноважень суду касаційної інстанції.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанції  не допустив порушень норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ОРЛАН-ІНВЕСТ ГРУП" залишити без задоволення. 
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.06.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2018 у справі № 826/21801/15 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук