П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
————————————————————————
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

07 грудня 2023 р.	м. Одеса	Справа № 400/11153/23	

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,
суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Керівника Миколаївської окружної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року (суддя Птичкіна В.В., м. Миколаїв, повний текст рішення складений 25.09.2023) про повернення позовної заяви Керівника Миколаївської окружної прокуратури до Коблівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

29 серпня 2023 року керівника Миколаївської окружної прокуратури звернувся до адміністративного суду з позовом до Коблівської сільської ради, в якому просив:
1. Визнати протиправною бездіяльність Коблівської сільської ради щодо невжиття заходів з приводу набуття права власності на безхазяйне майно, а саме 8 гідротехнічних споруд загальною ринковою вартістю 13 222 385,3 грн:
- греблю з жорстви, розташовану за межами села Анатолівка на русловому ставку водотоку Суха-Хутірська, річкового басейну Причорномор`я довжиною 203 м, висотою 3 м та шириною 3,5 м;
- греблю з жорстви, розташовану за межами села Анатолівка на русловому ставку водотоку Хутірська-Тилігульський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 250 м, висотою 3 м та шириною 5 м;
- греблю з жорстви, розташована за межами села Анатолівка на русловому ставку водотоку Хутірська-Тилігульський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 90 м, висотою 3 м та шириною 4 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Анатолівка на русловому ставку водотоку Хутірська-Тилігульський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 140 м, висотою 3 м та шириною 4 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Новофедорівка на русловому ставку водотоку Тузли-Березанський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 130 м, висотою 2,5 м та шириною 3 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Федорівка на русловому ставку водотоку Тузли-Березанський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 120 м, висотою 2 м та шириною 2 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Тузли на русловому ставку водотоку Тузли-Березанський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 250 м, висотою 3,8 м та шириною 3 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Тузли на русловому ставку водотоку Тузли-Березанський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 170 м, висотою 2,5 м та шириною 1 м.
2. Зобов`язати Коблівську сільську раду вчинити дії, спрямовані на набуття права власності на безхазяйне майно шляхом звернення із заявами про взяття на облік до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно та розміщення оголошення про взяття безхазяйних нерухомих речей на облік у друкованих засобах масової інформації, а саме 8 гідротехнічних споруд загальною ринковою вартістю 13 222 385,3 грн:
- греблю з жорстви, розташовану за межами села Анатолівка на русловому ставку водотоку Суха-Хутірська, річкового басейну Причорномор`я довжиною 203 м, висотою 3 м та шириною 3,5 м;
- греблю з жорстви, розташовану за межами села Анатолівка на русловому ставку водотоку Хутірська-Тилігульський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 250 м, висотою 3 м та шириною 5 м;
- греблю з жорстви, розташована за межами села Анатолівка на русловому ставку водотоку Хутірська-Тилігульський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 90 м, висотою 3 м та шириною 4 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Анатолівка на русловому ставку водотоку Хутірська-Тилігульський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 140 м, висотою 3 м та шириною 4 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Новофедорівка на русловому ставку водотоку Тузли-Березанський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 130 м, висотою 2,5 м та шириною 3 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Федорівка на русловому ставку водотоку Тузли-Березанський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 120 м, висотою 2 м та шириною 2 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Тузли на русловому ставку водотоку Тузли-Березанський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 250 м, висотою 3,8 м та шириною 3 м;
- земляну греблю, розташована за межами села Тузли на русловому ставку водотоку Тузли-Березанський лиман, річкового басейну Причорномор`я довжиною 170 м, висотою 2,5 м та шириною 1 м.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року позовну заяву залишено без руху у зв`язку з її невідповідністю вимогам статей 160, 161 КАС України, а саме, до позовної заяви не додано:
- документ про сплату судового збору;
- заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду з доказами на підтвердження поважних причин його пропуску.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року позовну заяву керівника Миколаївської окружної прокуратури повернуто позивачеві відповідно до частини другої статті 123 КАС України у зв`язку з неповажністю підстав для поновлення строку звернення до адміністративного суду.

Не погоджуючись з вищезазначеним судовим рішенням про повернення позовної заяви, позивач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне з`ясування обставин справи та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржену ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтуванням апеляційної скарги зазначається, що судом першої інстанції помилково не враховано, що про бездіяльність сільської ради прокуратурі стало відомо лише після вжиття комплексних заходів задля отримання відомостей, за результатом яких встановлений факт бездіяльності сільської ради. Зокрема виявлено, що Коблівська сільська рада, як суб`єкт права комунальної власності, що здійснює від імені та в інтересах територіальних громад відповідні права щодо володіння та розпорядження комунальним майном, упродовж тривалого часу фактично не здійснила жодних юридично значимих обов`язкових дій щодо оформлення та державної реєстрації права власності на спірні гідротехнічні споруди. Вказане триваюче правопорушення інтересів держави дає підстави для вжиття Миколаївській окружній прокуратурі заходів представницького характеру.

Відповідач своїм правом подати відзив на апеляційну скаргу не скористався, що, відповідно до статті 304 КАС України, не перешкоджає апеляційному перегляду справи.

Апеляційним судом справа розглянута порядку письмового провадження відповідно до частини другої статті 312 КАС України, якою передбачено, що апеляційні скарги на ухвалу суду першої інстанції щодо повернення заяви позивачеві (заявникові) розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду колегія суддів дійшла таких висновків.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист визначеним законом шляхом.
Згідно з частинами третьою та четвертою статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі – Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Водночас у адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17 звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
З огляду на викладене, питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема:
- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
- прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ з наведенням відповідного обґрунтування.
Як вбачається з матеріалів справи, Миколаївською окружною прокуратурою при виконанні повноважень, визначених статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру", з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, а саме вивчення питання додержання вимог законодавства з питань збереження майна інженерної інфраструктури водних об`єктів на території Коблівської територіальної громади Миколаївської області, скеровано запит від 19.07.2022 №50/2-3880ВИХ-22 до Регіонального офісу водних ресурсів у Миколаївській області.
У відповідь на вищевказаний запит від Регіонального офісу водних ресурсів у Миколаївській області надійшов лист від 28.07.2022 №734/10 з додатками на 42 аркушах. Серед доданих документів, долучено акт інвентаризації водних об`єктів (річок, струмків, водосховищ, ставків, озер, тощо) та гідротехнічних споруд від 02.12.2021.
Більше того, Регіональним офісом водних ресурсів у Миколаївській області у продовж 2020-2022 років неодноразово надсилалися листи головам райдержадміністрацій, міським головами та головам об`єднаних територіальних громад, в яких наголошувалося про необхідність вжиття заходів щодо набуття права власності на безхазяйні гідротехнічні споруди згідно зі ст. 335 ЦК України та законодавчих актів щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно (листи від 21.01.2020 №10/139, 17.08.2020 №10/1219, від 10.03.2021 №415/10 та від 25.07.2022 №702/10).
Однак, відповідно до інформації Регіонального офісу водних ресурсів у Миколаївській області від 21.11.2022 №1328/10 та від 26.06.2023 №1247/10 листи, інформації або відповіді на виконання доручень голови Миколаївської облдержадміністрації від 26.07.2018 №3831/0/05-60/3-18, від 15.07.2020 №94-д та вищевказаних листів Офісу про вжиті заходи щодо набуття права власності на безхазяйні гідроспоруди від Коблівської сільської ради не надходили.
За наслідками опрацювання вищевказаних документів та з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави, а саме вжитих сільською радою заходів щодо взяття на облік безхазяйних гідротехнічних споруд, виявлених під час проведеної інвентаризації, Миколаївською окружною прокуратурою скеровано запити від 26.08.2022 №50/2-4584ВИХ-22, від 17.10.2022 №50/2-5757ВИХ-22, від 20.02.2023 №50-796ВИХ-23, від 13.06.2023 №50-3284ВИХ-23 (надіслані електронною поштою на офіційну адресу Коблівської сільської ради, з подальшим направленням поштовим зв`язком). Указані документи органом місцевого самоврядування проігноровано та залишено без розгляду.
З метою встановлення вжитих заходів органом місцевого самоврядування та дослідження питання, хто є замовником будівництва вказаних споруд, час введення їх в експлуатацію та чи перебувають земельні ділянки під гідротехнічними спорудами у користуванні (в оренді інших осіб тощо), керуючись статті 23 Закону України "Про прокуратуру", Миколаївською окружною прокуратурою скеровано запити від 13.06.2023 №50-3283ВИХ-23 та №50-3285ВИХ-23 до Миколаївської районної військової адміністрації та Миколаївської обласної військової адміністрації.
23.06.2023 на адресу Миколаївської окружної прокуратури надійшла відповідь від Департаменту агропромислового розвитку Миколаївської обласної військової адміністрації про те, що запитувана інформація в адміністрації відсутня.
Листом від 21.06.2023 №1815/02-19-23 Миколаївською районною військовою адміністрацією поінформовано прокуратуру про те, що відповідно до постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 №807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів" та на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 №635 "Про реорганізацію та утворення нових районних адміністрацій" до складу Миколаївського району увійшли території колишніх Очаківського, Березанського, Новоодеського та Вітовського районів, та відповідні райдержадміністрації було реорганізовано. Правонаступником реорганізованих райдержадміністрацій є Миколаївська райдержадміністрація. Разом з тим, будь-які документи Коблівської територіальної громади, у тому числі документи щодо гідротехнічних споруд Коблівської сільської ради та земельних ділянок під цими гідроспорудами до Миколаївської районної військової адміністрації не надходили.
Згідно з інформацією від 06.04.2023 №328271561 та 13.07.2023 №339090649 Коблівською сільською радою не реєструвалось право власності чи будь-яке інше речове право на спірне вказане нерухоме майно - гідроспоруди. Указані інформаційні довідки містять відомості на 1106 та 1101 аркушах та за необхідності будуть долучені до матеріалів справи.
На підставі вищенаведених комплексних заходів та дослідження отриманої інформації від Регіонального офісу водних ресурсів у Миколаївській області від 21.11.2022 №1328/10 та від 26.06.2023 №1247/10, відомостей Департаменту агропромислового розвитку Миколаївської обласної військової адміністрації та Миколаївської районної військової адміністрації від 21.06.2023 №1815/02-19-23, факту відсутності відповіді Коблівської сільської ради на запити Миколаївської окружної прокуратури від 26.08.2022 №50/2-4584ВИХ-22, від 17.10.2022 №50/2-5757ВИХ-22, від 20.02.2023 №50-796ВИХ-23, від 13.06.2023 №50-3284ВИХ-23, інформаційної довідки від13.07.2023 №339090649 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон Миколаївською окружною прокуратурою було установлено факт бездіяльності сільської ради, та виявлено порушення інтересів держави.
Наведене зумовило прокуратуру звернутися у серпні 2023 року до адміністративного суду з даним позовом про визнання протиправною бездіяльності Коблівської сільської ради, а саме невжиття органом місцевого самоврядування дій, спрямованих на набуття права власності територіальної громади на безхазяйне майно.
Вказане повністю спростовує висновки суду першої інстанції про те, що позивачем було пропущений тримісячний строк звернення до адміністративного суду.
З наведених міркувань колегія суддів погоджується з доводами апелянта про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до застосування ним положень частини другої статті 123 КАС України без з`ясування відповідних передумов для цього та, як наслідок, постановлення незаконної ухвали.
При цьому колегія суддів вважає помилково застосування судом першої інстанції правової позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 21.09.2022 у справі №420/11012/21, що початком строку звернення прокурора до суду є момент виявлення прокурором відповідних порушень інтересів держави, з огляду на те, що спірні правовідносини, які виникли у цих справах та у справі, що розглядається, не є подібними.
Зокрема, у справі №420/11012/21 прокурор здійснював представництво інтересів територіального органу Державної екологічної інспекції. Разом з тим, у справі, що розглядається, прокурор набув статусу позивача.
Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Згідно частини третьої статті 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Враховуючи, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи та судом порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання щодо відкриття провадження у справі, колегія суддів вважає, що оскаржена ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню.
Відтак, апеляційна скарга прокурора/позивача підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 292, 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-
П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Керівника Миколаївської окружної прокуратури – задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року про повернення позовної заяви – скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Головуючий суддя-доповідач                                                  В.О.Скрипченко

Суддя                                                                                          І.П.Косцова

       Суддя                                                                                          Ю.В.Осіпов