ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2023 року 
м. Київ
справа № 826/18064/17
провадження № К/9901/36871/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Комунального підприємства «Київський метрополітен» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування окремих пунктів вимоги №06-14/104 від 30 листопада 2017 року, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства «Київський метрополітен» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого судді (судді доповідача) - Бєлової  Л.В., суддів - Безименної  Н.В., Кучми  А.Ю.),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. Комунальне підприємство «Київський метрополітен» (далі - КП «Київський метрополітен»), звернувся до адміністративного суду з позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8 вимоги Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба) про усунення порушень від 30  листопада 2017  року №06 14/1042.
2. Доводи позивача зводяться до незгоди як з виявленими відповідачем порушеннями, так і з фактом заподіяння цими порушеннями збитків. На переконання КП «Київський метрополітен», висновки органу державного фінансового контролю, викладені в акті ревізії та, як наслідок, оскаржуваних пунктах вимоги, не відповідають положенням чинного законодавства України, тому вимога в оскаржуваній частині підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2020 року позов задоволено повністю.
4. Суд першої інстанції зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю є формою рішення суб`єкта владних повноважень, реалізація якого тягне за собою певні правові наслідки, зокрема, така вимога є обов`язковою для виконання підконтрольною установою, породжує для неї певні обов`язки, реалізація яких може вплинути на результати діяльності підконтрольної установи, тому таке рішення може бути предметом судового контролю. Також суд зауважив, що висновки вищих судових інстанцій про неможливість оскарження вимоги в частині правильності обчислення збитків, які орган державного фінансового контролю визначає на підставі методики, затвердженої Кабінетом Міністрів України, не стосуються випадків перевірки судом доводів сторін стосовно висновку органу державного фінансового контролю про наявність збитків як таких, без урахування питання про правильність їх обчислення (коли спір стосується власне факту наявності збитків, а не їх розміру).
5. Тож, місцевий адміністративний суд дійшов висновку, що при вирішенні цього спору підлягають дослідженню встановлені органом державного фінансового контролю порушення, які втілилися в оскаржуваних пунктах вимоги. 
6. За результатом оцінки цих обставин суд першої інстанції, спираючись, зокрема, на висновки судово-економічної і судової будівельно-технічної експертиз, констатував відсутність виявлених відповідачем порушень. Суд також зауважив, що оспорювана вимога є неконкретизованою, у ній не зазначено способу усунення виявлених під час ревізії порушень, натомість вказано про потребу їх усунення в установленому законодавством порядку та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті у зв`язку із цим заходи, тобто, за змістом винесеної відповідачем вимоги позивач мав самостійно з`ясувати на підставі невизначених законодавчих актів які саме заходи вжити для усунення порушень.
7. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 03 грудня 2020 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2020 року та ухвалив нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовив.
8. Суд апеляційної інстанції не вбачав потреби досліджувати по суті встановлені під час ревізії порушення, обґрунтувавши свій висновок тим, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача, натомість, у справі, що розглядається, Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії КП «Київський метрополітен», при цьому в оскаржуваних пунктах вимога лише вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Такі збитки не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення вимоги, а відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. За висновком апеляційного суду, наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Водночас дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі собою не створюють та не припиняють прав чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.
9. Із цим міркувань апеляційний суд дійшов висновку, що вимога в оскаржуваній частині скасуванню не підлягає, оскільки спірні пункти не мають імперативного характеру та не створюють правових наслідків для позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
10. У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2020 року.
11. Зазначене судове рішення позивач оскаржує з підстави, визначеної пунктом  1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зокрема, вважає, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновків щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17, від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17, від 23 квітня 2019 року у справі №820/339/17, від 11 лютого 2020 року у справі №804/2282/16, від 30 липня 2020 року у справі №817/663/18, від 25 вересня 2020 року у справі №520/11213/18, від 17 вересня 2020 року у справі №420/1304/19, від 18 березня 2020 року у справі №814/2567/16 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16. Скаржник наполягає на тому, що оспорювана вимога має для підконтрольної установи обов`язковий характер та з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у наведених справах, може бути оскаржена до суду. Також зауважує, що зазначена вимога не встановлює для позивача обов`язку відшкодувати будь-які збитки, як помилково вважав апеляційний суд, разом із цим, у цій вимозі не зазначено конкретних дій у межах закону, які має вчинити позивач для усунення виявлених порушень, тому її не може бути виконано.
12. Від Держаудитслужби надійшов відзив, у якому відповідач просить касаційну скаргу КП «Київський метрополітен» залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
13. На думку відповідача, апеляційний суд ухвалив рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, його висновки відповідають усталеній судовій практиці Верховного Суду щодо оскарження вимоги органу державного фінансового контролю, у якій зазначено про збитки, тому правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення немає.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
14. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Жук  А.В., судді Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою КП «Київський метрополітен» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03  грудня 2020 року.
16. Ухвалою Верховного Суду від 06.12.2023 закінчено підготовчі дії у цій справі та призначено її до касаційного розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
17. Держаудитслужба згідно з пунктом 2.8 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на III квартал 2017 року та на підставі направлень, виданих головою Держаудитслужби, провела ревізію фінансово-господарської діяльності КП «Київський метрополітен» за період з 01 квітня 2014 року до 01 липня 2017 року, за результатами якої 25 жовтня 2017 року склала акт ревізії №06-21/37.
18. 06 грудня 2017 року на адресу позивача надійшла вимога від 30 листопада 2017 року №06 14/1042 про усунення порушень.
19. Пунктом 1 вимоги встановлено, що через укладання договорів позики про надання безвідсоткової фінансової допомоги КП «Київський метрополітен» на порушення пункту 10 статті  78 та пункту 5 статті 75 Господарського кодексу України (далі - ГК України) перераховано Комунальному комерційному унітарному підприємству «Фінансова компанія «Житло-інвест» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 120  000  000  грн, Комунальному підприємству «Київжитлоспецексплуатація» - 31  000  000 грн, Комунальному підприємству «Київпастранс» - 5  000  000 грн, Київському комунальному виробничому підприємству «Міськпаливо» - 2  000  000 грн.
20. У Пункті 2 вимоги зазначено про порушення пункту 23.1 частини «d» статті 25 «Загальні умови» контракту від 22 липня 2011 року №KMCE/CON/001, укладеного між КП «Київський метрополітен», Закритим акціонерним товариством «Вагонимаш» (Росія, м. Санкт-Петербург) та Відкритим акціонерним товариством «Метровагонмаш» (Росія, м. Митищі), частини другої статті 193 ГК України, статті  629 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), при проведенні остаточних розрахунків за поставлені Відкритому акціонерному товариству «Метровагонмаш» вагони (метропотяги) із затримкою, позивачем на користь останнього зайво перераховано 896  023,75  євро. Через це, станом на 18 жовтня 2017 року КП «Київський метрополітен» завдано збитків на загальну суму 28  175  995,78 грн.
21. Пунктом 3 вимоги визначено, що на порушення умов довгострокового договору підряду від 28  лютого 2012 року №19/003/4-ДБМ/2012, укладеного між КП «Київський метрополітен» та Публічним акціонерним товариством «Київметробуд», про будівництво дільниці Куренівсько-Червоноармійської лінії Київського метрополітену від станції «Виставковий центр» до Одеської площі, до якого сторони уклали додаткові угоди у період з 01 квітня 2014 року до 30 червня 2017  року, а також державних будівельних норм і державних стандартів з будівництва, підприємством зайво перераховано генпідрядній організації 16  645  963,31 грн з ПДВ.
22. Згідно з пунктом 5 вимоги позивач, на порушення пункту 6.5 Положення «Про оренду майна територіальної громади міста Києва», затвердженого рішенням Київської міської ради від 22  вересня 2011  року №34/6250 (за період з 01 квітня 2014 до 01 травня 2015 року; далі - Положення №34/6250), пункту 6.5 Положення «Про оренду майна територіальної громади міста Києва», затвердженого рішенням Київської міської ради від 21 квітня 2015 року №415/1280 (за період з 01 травня 2015 року до 01 липня 2017 року; далі - Положення №415/1280), пункту 6.28 Правил користування електричною енергією, затверджених постановою Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України від 31 липня 1996 року №28, пункту 4.2.6 Методики обчислення плати за перетікання реактивної електроенергії, затвердженої наказом Міністерства палива і енергетики України від 17 січня 2002 року №19, не включено компенсації плати за перетікання реактивної електроенергії (пропорційно обсягу електроенергії) до договорів, які укладено з орендарями про відшкодування вартості спожитої електроенергії, у зв`язку із чим за період з 01 квітня 2014 року до 30 червня 2017 року позивач недоотримав 239  327,43 грн, чим завдано відповідні збитки.
23. У пункті 6 вимоги зазначено, що на порушення пункту 6.5 Положення № 34/6250 (за період з 01 квітня 2014 року до 01 травня 2015 року), та на порушення пункту 6.5 Положення №415/1280 (за період з 01 січня 2014 року до 01 липня 2017 року), позивач не забезпечив відшкодування за рахунок орендарів витрат, пов`язаних з платою за користування земельною ділянкою, на якій розташований об`єкт оренди та, як наслідок, загальна сума недоотриманих КП «Київський метрополітен» доходів становить 49  563,70 грн, що призвело до збитків на зазначену суму.
24. Пунктом 7 вимоги встановлено, що через заниження місячного розміру орендної плати в договорі від 30 грудня 2016 року №2318, укладеному КП «Київський метрополітен» з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 , що є порушенням частини другої статті 19 Закону України «Про оренду державного та комунального майна», пункту 3 Методики розрахунку орендної плати, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 квітня 2015 року №415/1280, позивач недоотримав орендної плати за період з 01 січня 2017 року до 01 липня 2017 року на загальну суму 36  364,94 грн з ПДВ, чим завдано збитків у зазначеному розмірі. Через зазначені порушення загальним фондом бюджету міста Києва недоотримано надходжень за І півріччя 2017 року на суму 15  152,06 грн (50% від недотриманої орендної плати без ПДВ).
25. У пункті 8 Вимоги зазначено, що через завищення Товариством з обмеженою відповідальністю «Експотехінвест» обсягу послуг з технічного обслуговування реєстраторів розрахункових операцій на порушення пункту 5.2.2 договору від 13 січня 2017 року №34-ІТЗ-17, статті 629 ЦК України, КП «Київський метрополітен» зайво сплачено зазначеному товариству 12  328,74 грн, чим завдано збитків на зазначену суму.
26. Вважаючи пункти 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8 вимоги протиправними, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
27. За правилами частин першої, другої та третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
28. Надаючи оцінку спірним правовідносинам у межах підстав касаційного оскарження, з яких було відкрито касаційне провадження у цій справі, колегія суддів зазначає таке.
29. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Відповідно до статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
31. Відповідно до частини першої статті 2 цього Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
32. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №43), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
33. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
34. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
35. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
36. Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону №2939-XII та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених згаданим Законом.
37. За правилами частини першої статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
38. Відповідно до пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
39. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
40. У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
41. Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
42. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
43. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.
44. Предметом оскарження у цій справі є пункти 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8 вимоги Держаудитслужби від 30  листопада 2017  року №06 14/1042.
45. Варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов`язковою до виконання.
46. Отже, спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.
47. За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».
48. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
49. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема, у постанові від 08  травня 2018 року у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
50. Верховний Суд у справі №826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкта контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
51. До того ж, у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
До подібних висновків Верховний Суд дійшов і у постанові від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17, про неврахування висновків у якій зазначає позивач у касаційній скарзі, а також у постановах від 11 вересня, 11 жовтня та 20 листопада 2018 року у справах №825/1481/16, №813/4101/17 та №815/4223/16.
52. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
53. Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суд апеляційної інстанції, який переглядав справу і наділений процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, мав об`єктивно перевірити вмотивованість висновків суду першої інстанції з питання дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті вимоги в оспорюваній частині, зважаючи на те, що в апеляційній скарзі відповідач, зокрема, стверджував про обґрунтованість установлених під час ревізії порушень та відповідно законність цієї вимоги.
54. Окрім того, у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20  лютого 2018  року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
55. З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
56. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
57. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
58. Таку правову позиція неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 2 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.
59. Натомість, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення місцевого адміністративного суду та ухвалюючи нову постанову про відмову в позові, виходив з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держаудитслужби про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
60. При цьому як слідує зі змісту оскаржуваного судового рішення, апеляційний суд надавав оцінку спірним правовідносинам з посиланням на висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 28 березня 2019 року у справі №813/1745/17, від 23 квітня 2019 року у справі №820/339/17, від 11 лютого 2020 року у справі №804/2282/16, від 30 липня 2020 року №817/663/18, від 17 вересня 2020 року у справі № 420/1304/19, а також від 25 вересня 2020 року у справі №520/11213/18.
61. Водночас, вказані постанови суду касаційної інстанції не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
62. Проаналізувавши зміст спірної вимоги, Верховний Суд констатує, що вона не містить прямої вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на необхідність усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.
63. Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.
64. Подібні за змістом висновки висловлені Верховним Судом у постановах від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17 та від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18.
65. Як убачається з матеріалів справи, позивач у позовній заяві оскаржує пункти вимоги з мотивів відсутності як факту порушень, так і заподіяння збитків. Зі свого боку відповідач в апеляційній скарзі обґрунтовував власну позицію, зокрема, помилковістю висновків суду по суті встановлених ревізією порушень.
66. Таким чином, Верховний Суд зазначає, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою безпосередні підстави звернення до суду, не дослідив наявних у справі доказів та не надав оцінку висновкам суду першої інстанції по суті оскаржуваної вимоги.
67. З огляду на викладене, наведені у касаційній скарзі оводи частково знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду цієї справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
68. Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
69. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС України).
70. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
71. З урахуванням наведеного, перевіривши за матеріалами справи доводи і вимоги касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, колегія суддів Верховного Суду вважає передчасними висновки суду апеляційної інстанції з огляду на неповноту досліджених ним доказів та перевірки всебічності установлених судом першої інстанції обставин.
72. Суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
73. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, скасування оскаржуваного судового рішення і направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
74. Під час нового апеляційного розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові, перевірити законність оскаржуваних пунктів вимоги та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити вивчення всіх обставин даної справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.
IV. Висновки щодо судових витрат
75. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Комунального підприємства «Київський метрополітен» задовольнити частково.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року скасувати та направити справу на новий апеляційний розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
А.  В. Жук
Н. М. Мартинюк
Ж.  М. Мельник-Томенко
Судді Верховного Суду