ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 жовтня 2023 року 
м. Київ
справа №817/995/17
адміністративне провадження № К/9901/39795/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М. 
в порядку письмового провадження розглянув касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 29.09.2017 (судді - Дорошенко Н.О.,   Друзенко Н.В.,   Комшелюк Т.О.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2018 (судді -    Охрімчук І.Г., Капустинський М.М., Моніч Б.С.)
у справі за позовом Товариства з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" до Державної служби геології та надр України, Міністерства екології та природних ресурсів України про визнання протиправними та скасування наказів, рішення та зобов`язання вчинити дії,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ТДВ "Рівненський завод будівельних матеріалів" звернулось до суду з позовом, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 03.03.2017 №106 "Про погодження надання надр у користування" в частині введення в дію протоколу засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України №15 від 02.03.2017, яким оформлено рішення щодо відмови у погодженні надання Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" надр у користування; 
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 13.04.2017 №163 "Про погодження надання надр у користування" в частині введення в дію протоколу засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України №20 від 13.04.2017, яким оформлено рішення щодо відмови у погодженні надання Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" надр у користування;
- визнати протиправним та скасувати рішення Державної служби геології та надр України, яке оформлене листом від 01.06.2017 №12625/03/12-17, про повернення заяви від 23.03.2017 за вих. №01/056 з доданими до неї документами та відмову у продовженні Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" строку дії спеціального дозволу на користування надрами №998 від 22.07.1997; 
- зобов`язати Державну службу геології та надр України продовжити Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" дію спеціального дозволу на користування надрами №998 від 22.07.1997 та видати спеціальний дозвіл на користування  надрами з метою видобування суглинків, придатних для виробництва цегли марки "75" - "100", з Басівкутського родовища, що знаходиться: Рівненська область, Рівненський район, 3,0 км на південь від м. Рівне, площею 32 га, з продовженим строком дії.
ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з 13.10.1994 зареєстрований як юридична особа, основним видом господарської діяльності якого є виробництво цегли, черепиці та інших будівельних виробів із випаленої глини (код КВЕД 23.32). Станом на 29.06.2017 в Товаристві працює 98 працівників (а.с.60,61).
Державною службою геології та надр України позивачу видано спеціальний дозвіл на користування надрами №998 від 22.07.1997 на видобування суглинків, придатних для виробництва цегли марки "75" - "100", з Басівкутського родовища, що знаходиться за адресою: Рівненська область, Рівненський район, 3,0 км на південь від м. Рівне, площею 32,0 га, строком дії до 22.07.2017 (далі - спеціальний дозвіл) (а.с.38).
Листом від 19.01.2017 вих. №01/008 Товариство з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" направило до Державної служби геології та надр України заяву про продовження строку дії спеціального дозволу з доданими до неї документами.
Листом від 23.03.2017 вих. №01/056 Товариство з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" повторно направило до Державної служби геології та надр України заяву про продовження строку дії спеціального дозволу з виправленим пакетом документів (а.а.62-63,64). До заяви були долучені:
- пояснювальна записка з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр, із зазначенням потужності підприємства (а.с.18-20);
- копія протоколу від 31.10.2016 №3695 Державної комісії України по запасах корисних копалин, відповідно до якого, зокрема, затверджено запаси Басівкутського родовища та визнано Басівкутське родовище суглинків підготовленим до подальшого промислового освоєння (а.с.21-30);
- каталог географічних координат кутових точок Басівкутського родовища (а.с.31);
- оглядова карта Басівкутського родовища (а.с.32);
- ситуаційний план Басівкутського родовища з нанесеними межами площі видобування та географічними координатами її кутових точок (а.с.33);
- план підрахунку запасів корисних копалин на топографічній основі з нанесеними межами категорії запасів, контуром ліцензійної площі з географічними координатами кутових точок ділянки надр, а також з лінями геологічних розрізів (а.с.34);
- характерні геологічні розрізи з межами категорій запасів та умовними позначками (а.с.35);
- довідка про виконання особливих умов спеціального дозволу (а.с.36);
- довідка про виконання програми робіт (а.с.37);
- копія спеціального дозволу (а.с.38);
- експертний висновок №3 (позитивний) з проведення геологічної експертизи щодо продовження  дії спеціального дозволу, затверджений 08.02.2017 директором Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" Державної служби геології та надр України, проведеної за замовленням Товариства з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів", у відповідності до п.27 Постанови Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 11.03.2013 №95 "Про затвердження Положення про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів" (а.с.40-57).
Листом від 01.06.2017 №12625/03/12-17 Державна служба геології та надр України повернула заяву позивача від 23.03.2017 за вих. №01/056 з доданими до неї документами, у зв`язку з тим, що вони не відповідають вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, а саме: згідно з наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 13.04.2017 №163 Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" відмовлено у погодженні надання надр у користування. Враховуючи зазначене, позивача повідомлено, що йому відмовлено у продовженні строку дії спеціального дозволу на підставі пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (а.с.108).
Листом від 13.06.2017 №5/4-11/4766-17 Міністерство екології та природних ресурсів України надіслало Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" копію наказів Міністерства екології та природних ресурсів України від 13.04.2017 №163, від 03.03.2017 №106 та витяги з протоколів засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України від 13.04.2017 №20, від 02.03.2017 №15 (а.с.65).
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України  від 03.03.2017 №106 "Про погодження надання надр у користування" введено в дію протокол засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України №15 від 02.03.2017, яким оформлено рішення Комісії: відповідно до пункту "е" частини першої статті 20 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та з метою об`єктивного розгляду питання щодо погодження продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, звернутися до суб`єкта господарювання Товариства з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" з метою надання інформації стосовно наявності висновку державної екологічної експертизи, щодо запланованої діяльності, а також інші документи дозвільного характеру в сфері охорони навколишнього природного середовища (а.с.66,67).
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 13.04.2017 №163 "Про погодження надання надр у користування" введено в дію протокол засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України №20 від 13.04.2017, яким оформлено рішення Комісії щодо відмови у погодженні надання надр у користування Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" на підставі абзацу 6 пункту 4 Регламенту погодження Мінприроди надання надр у користування (а.с.68,69).
Не погоджуючись з діями та рішеннями відповідачів, позивач звернувся з цим позовом до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 29.09.2017 позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 13.04.2017 №163 "Про погодження надання надр у користування" в частині введення в дію протоколу засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України №20 від 13.04.2017, яким оформлено рішення про відмову у погодженні надання Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод  будівельних  матеріалів" надання надр у користування.
Визнано протиправним та скасовано рішення Державної служби геології та надр України, яке оформлене листом від 01.06.2017 №12625/03/12-17,  про повернення заяви від 23.03.2017  №01/056 та відмову у продовженні Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод  будівельних  матеріалів" строку дії спеціального дозволу на користування надрами №998 від 22.07.1997.
Зобов`язано Державну службу геології та надр України продовжити Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" дію спеціального дозволу на користування надрами №998 від 22.07.1997 та видати спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування суглинків, придатних для виробництва цегли марки "75" - "100", з Басівкутського родовища, що знаходиться за адресою: Рівненська область, Рівненський район, 3,0 км на південь від м. Рівне, площею 32 га, з продовженим строком дії.
В решті позову відмовлено.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2018 рішення суду першої інстанції скасовано.
Позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 13.04.2017 №163 "Про погодження надання надр у користування" в частині введення в дію протоколу засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України №20 від 13.04.2017, яким оформлено рішення про відмову у погодженні надання Товариству з додатковою відповідальністю "Рівненський завод  будівельних  матеріалів" надання надр у користування.
Зобов`язано Державну службу геології та надр України, Міністерство екології та природних ресурсів України повторно розглянути заяву від 23.03.2017 №01/056 Товариства з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" щодо продовження дії спеціального дозволу на користування надрами №998 від 22.07.1997 та видачі спеціального дозволу на користування надрами, з прийняттям рішення відповідно до вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 №2806-IV, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 та висновків суду апеляційної інстанції, викладених в цій постанові.
В решті позову відмовлено.  
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що з метою продовження строку дії спеціального дозволу Товариством з додатковою відповідальністю "Рівненський завод будівельних матеріалів" було подано до Державної служби геології та надр України повний пакет документів, у відповідності до переліку, наведеного у додатку 1 до Порядку.
Суд дійшов висновку, що вимога Міністерства екології та природних ресурсів України щодо надання заявником будь-яких додаткових документів, не передбачених у додатку 1 до Порядку та/або відмова у погодженні надання надр у користування з причин ненадання таких документів, є виходом за межі повноважень відповідача-2 та суперечить вимогам законодавства.
Також суд виходив з того, що додаткове направлення позивачем до раніше поданої заяви документів 23.03.2017, ще до повідомлення Державною службою з геології та надр України про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу у зв`язку з поданням заявником документів не в повному обсязі (28.03.2017), не є самостійним зверненням із заявою про продовження строку дії спеціального дозволу та не повинно розцінюватись як звернення надрокористувача із відповідною заявою вперше.
Апеляційний суд дійшов висновку, що проведення державної екологічної експертизи є обов`язковим безпосередньо під час здійснення діяльності з видобування корисних копалин, які використовуються для виробничих потреб, однак не на стадії вирішення питання про продовження надрокористувачу строку дії спеціального дозволу на їх видобування.
Відмовляючи в задоволенні решти позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що дії Державної служби геології та надр України щодо відмови позивачу у задоволенні його заяви про продовження строку спецдозволу на той час були правомірними, так як Мінприроди відмовило у такому погоджені, тому були відсутні підстави для  задоволення  позову в цій частині.
Так, в цій частині суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що наказ Мінприроди від 03.03.2017 №106, в частині введення в дію протоколу засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування №15 від 02.03.2017, не впливав на відмову Державної служби геології та надр України у продовженні позивачу спеціального дозволу, а відтак, співвідносно до змісту позовних вимог, таким наказом відповідача-2 Мінприроди права та законні інтереси позивача, за захистом яких він звернувся до суду, порушені не були, тому у суду відсутні підстави для визнання протиправним та скасування означеного наказу Міністерства екології та природних ресурсів України, і разом з тим,   адміністративний      позов      в цій частині не підлягав      до задоволення. До такого висновку прийшов і суд першої інстанції.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач - Міністерство екології та природних ресурсів України покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що відповідно до приписів Закону України «Про екологічну експертизу» здійснення державної екологічної експертизи є обов`язковим для видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.
Оскільки видобуток корисних копалин належить до видів діяльності, що становлять підвищену екологічну небезпеку, надання позивачем висновку екологічної експертизи, для вирішення питання продовження дозволу на користування надрами, є обов?язковим.
Просить скасувати рішення судів попередніх інстанції і постановити рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до статті 15 Кодексу України про надра надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.
Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра, в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (Порядок №615).
Відповідно до пункту 14 Порядку №615 у разі виникнення потреби у закінченні геологічного вивчення, геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, та затвердження запасів родовища корисних копалин, продовженні видобування корисних копалин строк дії дозволу продовжується за наявності інформації про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю).
Продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення може здійснюватися не більше двох разів, крім дозволів на геологічне вивчення, згідно з якими роботи виконуються виключно за кошти державного бюджету.
Продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення корисних копалин місцевого значення може здійснюватися не більше одного разу.
Строк дії дозволу, наданого відповідно до підпункту 8 пункту 8 цього Порядку, може бути продовжено лише в межах строку дії договору оренди (концесії) цілісного майнового комплексу.
Для продовження строку дії дозволу на видобування корисних копалин надрокористувач подає органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин не пізніше ніж за шість місяців, на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, - за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяву в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу.
Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону.
Пунктом 8 Порядку №615 для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що для продовження дії спеціального дозволу на користування надрами позивачем, відповідно до вимог пунктів 8, 14 Порядку №615, надано відповідачам документи згідно додатку 1 до цього Порядку. Відповідачами факт подання докуменів, перелік яких наведено у додатку 1 Порядку №615 не заперечується.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку щодо протиправності оскаржуваного наказу відповідача про відмову у погодженні надання позивачу надр у користування та постановив в цій частині рішення про задоволення позовних вимог.
Покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на обов?язковість надання позивачем висновку екологічної експертизи, з огляду на вид діяльності позивача, є безпідставним, оскільки Порядком №615 визначено виключний перелік документів, необхідних для продовження спеціального дозволу на користування надрами, і серед таких документів відсутній висновок екологічної експертизи.
Водночас, відсутність висновку екологічної експертизи у переліку документів, необхідних для прийняття рішення про продовження дії спеціального дозволу, не означає, що позивач не повинен здійснювати  таку експертизу, оскільки такий обов?язок визначено Законом України «Про екологічну експертизу».
При цьому, за правилами пункту 14 Порядку №615 обов?язковою умовою для продовження строку дії дозволу є наявність інформації про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю).
Таким чином, дотримання умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, в т.ч. щодо дотримання надрокористувачем норм діючого законодавства з питань екологічної експертизи, підлягає перевірці уповноваженими суб?єктами в порядку здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Встановлення за наслідками такого заходу контролю фактів порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, виключає продовження строку дії дозволу на користування надрами.
Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій питання дотримання надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, та наявність результатів здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю) не з?ясовувались, відтак такі обставини підлягають встановленню відповідачами під час повторного розгляду заяви позивача на виконання рішення суду апеляційної інстанції.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права..
Судові рішення у цій справі оскаржуються лише відповідачем - Міністерством екології та природних ресурсів України і лише в частині задоволення позовних вимог судом апеляційної інстанції, відтак касаційний перегляд здійснюється лише в цій частині, в межах доводів та вимог касаційної скарги.
За наслідками апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції було скасовано судом апеляційної інстанції, відтак касаційному перегляду підлягає лише рішення суду апеляційної інстанцї.
Оскільки при ухваленні рішення суду апеляційної інстанції норми матеріального права застосовані правильно, порушень норм процесуального права не допущено, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Керуючись статтями 341, 346, 349, 350, 356, 359 КАС України,-
постановив:
Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на постанову Рівненського окружного адміністративного суду залишити без задоволення.
Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2018 у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук