ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2023 року	Львів	Справа № 500/3477/22 пров. № А/857/17314/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді :                                                  Кухтея Р.В.,
суддів :                                                                      Носа С.П., Шевчук С.М., 

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Територіального управління Служби судової охорони у Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року (ухвалене головуючим-суддею Осташем А.В. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м.Тернополі) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Служби судової охорони у Тернопільській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

                                                    в с т а н о в и в :

У жовтні 2022 року ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до Територіального управління Служби судової охорони у Тернопільській області (далі - ТУ ССО, відповідач), в якій просив визнати протиправною бездіяльність ТУ ССО щодо не нарахування та невиплату йому додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, Уряд) №168 від 28.02.2022 “Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану” (далі - Постанова №168) у сумах : за лютий 2022 року по жовтень 2022 року по 30000,00 грн за кожен місяць та зобов`язати відповідача видати наказ, на підставі якого нарахувати та виплатити йому вказану додаткову винагороду за лютий - жовтень 2022 року в сумі 270000,00 грн.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 01.11.2022 позовні вимоги були задоволені частково. Визнано протиправною бездіяльність ТУ ССО щодо не нарахування та не виплати ОСОБА_1 додаткової винагороди відповідно до Постанови №168, починаючи з 24.02.2022 по 01.11.2022 та зобов`язано відповідача здійснити нараховування та виплату позивачу спірної додаткової винагороди, починаючи з 24.02.2022 по 01.11.2022.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ТУ ССО подало апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог повністю.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги посилається на неможливість виконання Постанови №168 у зв`язку з відсутністю коштів. Також зазначає, що ТУ ССО про виплату співробітникам додаткової винагороди, визначені Постановою №168 не видавались і не можуть бути видані без надходження відповідних бюджетних асигнувань.
Позивач не скористався правом подачі відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом сорок.
Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного
З матеріалів справи видно, що на підставі наказу ТУ ССО №129 о/с від 11.12.2019 позивач був прийнятий на службу до ССО. Цього ж дня він склав Присягу співробітника ССО, йому присвоєно спеціальне звання підполковника ССО та видано службове посвідчення
Позивача призначено на посаду начальника відділу оперативно-чергової служби ТУ ССО на підставі наказу ТУ ССО №288 о/с від 04.08.2021.
21.09.2022 позивач звернувся до відповідача з листом, у якому просив видати наказ про нарахування та виплату йому додаткової винагороди, передбаченої п.1 Постанови №168, на підставі якого здійснити таку виплату, на який 29.09.2022 отримав відповідь за №50.06-366 про неможливість виплати йому спірної додаткової винагороди через відсутність бюджетних асигнувань.
Вважаючи бездіяльність відповідача щодо не нарахування та невиплати додаткової винагороди протиправною, ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з даним позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що допущена відповідачем бездіяльність щодо нарахування та виплати позивачу додаткової винагороди, передбаченої Постановою №168, є протиправною. Посилання відповідача на відсутність у затвердженому на 2022 рік кошторисі відповідних бюджетних призначень, як підставу для не винесення наказів, суд не взяв до уваги, оскільки п.3 Постанови №168, Міністерство фінансів зобов`язано опрацювати питання щодо збільшення видатків відповідним розпорядникам бюджетних коштів для забезпечення її реалізації. Суд дійшов висновку, що при визначенні позивачу максимальної суми додаткової винагороди матиме наслідком несправедливість по відношенню до тих працівників служби судової охорони, які беруть (чи брали) безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів. Відтак, відмовив у задоволенні вимоги позивача про зобов`язання видати наказ, на підставі якого нарахувати та виплатити додаткову винагороду в сумі 270000,00 грн.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.
Згідно ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог не оскаржується, а тому суд апеляційної інстанції не надає правової оцінки спірним правовідносинам у цій частині та не вбачає підстав для застосування положень частини другої цієї статті.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст.161 Закону України “Про судоустрій і статус суддів” №1402-VIII від 02.06.2016 (далі – Закон №1402), ССО є державним органом у системі правосуддя для забезпечення охорони та підтримання громадського порядку в судах. ССО підзвітна Вищій раді правосуддя та підконтрольна Державній судовій адміністрації України. ССО складається з центрального органу управління та територіальних підрозділів Служби. Територіальні підрозділи ССО утворюються як юридичні особи. Фінансування ССО здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Згідно ч.1, 2 ст.165 Закону №1402, грошове забезпечення співробітників ССО складається з посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер), премії та одноразових додаткових видів грошового забезпечення. Грошове забезпечення співробітників ССО виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України на рівні не нижчому, ніж установлений для поліцейських, і повинно стимулювати до комплектування ССО кваліфікованими співробітниками.
Постановою Кабінету Міністрів України №289 від 03.04.2019 “Про грошове забезпечення співробітників ССО” були затверджені схеми посадових окладів, тарифних розрядів і коефіцієнтів за основними посадами і спеціальними званнями співробітників ССО та встановлено, що порядок виплати грошового забезпечення співробітникам ССО затверджується ДСА.
Наказом ДСА України №384 від 26.08.2020 було затверджено Порядок виплати грошового забезпечення співробітникам ССО (далі – Порядок №384), який визначає механізм виплати грошового забезпечення співробітникам ССО.
За змістом пунктів 4-7 Порядку №384, грошове забезпечення співробітників ССО включає : 1) щомісячні основні види грошового забезпечення (посадовий оклад, оклад за спеціальним званням, надбавка за стаж служби); 2) щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, премія); 3) одноразові додаткові види грошового забезпечення (винагороди; допомоги).
Згідно п.8, 10 Порядку №384, грошове забезпечення виплачується співробітникам, які призначені на штатні посади в центральний орган управління Служби та її територіальних управліннях. Грошове забезпечення співробітникам виплачується за місцем проходження служби виключно в межах фондів оплати праці співробітників, затверджених у кошторисах Служби або її територіального управління на грошове забезпечення.
Періоди, за які грошове забезпечення не виплачується, визначені в п.11 Порядку №384, до яких віднесено час надання співробітникам відпусток відповідно до чинного законодавства України, за якими не передбачено збереження заробітної плати.
Виплата грошового забезпечення співробітника за поточний місяць здійснюється щомісяця не пізніше останнього робочого дня місяця (п.17 Порядку №384).
На виконання Указів Президента України №64 від 24.02.2022 “Про введення воєнного стану в Україні” та №69 “Про загальну мобілізацію”, Кабінет Міністрів України прийняв Постанову №168, пунктом першим якої визначено, що на період дії воєнного стану, серед іншого, співробітникам ССО, виплачується додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).
Пунктом 3 Постанови №168 Мінфіну доручено опрацювати питання щодо збільшення видатків відповідним розпорядникам бюджетних коштів для забезпечення реалізації цієї постанови.
У пункті 5 Постанови №168 зазначено, що вона набирає чинності з дня її опублікування та застосовується з 24.02.2022.
Постановою Кабінету Міністрів України №793 від 07.07.2022 (далі - Постанова №793) були внесені зміни до Постанови №168, зокрема, в абзаці першому пункту 1 постанови слова і цифри “додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень щомісячно” замінено словами і цифрами “додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць”; пункт 1 постанови доповнено новим абзацом такого змісту : “Нарахування та сплата податків, зборів, внесків до відповідних бюджетів здійснюється у порядку, визначеному законодавством як для грошового забезпечення”; доповнено постанову пунктом 21, яким установлено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.
Наказом ДСА України №396 від 31.10.2022 було затверджено Порядок і умови виплати співробітникам ССО додаткової винагороди на період дії воєнного стану (далі – Порядок №396), відповідно до п.3 якого, додаткова винагорода виплачується співробітникам в період дії воєнного стану, за час проходження ними служби, зокрема тим, які виконують службові обов`язки за штатними посадами або на яких у встановленому порядку покладено тимчасове виконання обов`язків за іншими посадами згідно з умовами, передбаченими цим Порядком.
Пунктом 7 Порядку №396 визначено, що додаткова винагорода виплачується в таких розмірах : 30 000 гривень - співробітникам, які проходять службу в районах ведення бойових дій, пропорційно в розрахунку на місяць; 10000 гривень - іншим співробітникам пропорційно в розрахунку на місяць; 100000 гривень - співробітникам, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів у розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Згідно п.4 Порядку №396, виплата додаткової винагороди здійснюється центральним органом управління та територіальними управліннями ССО за місцем проходження служби співробітника, де він призначений на штатну посаду. Підставою для виплати додаткової винагороди співробітникам є наказ Служби або її територіального управління.
У пункті 2 Постанови №793 та пункті 4 Порядку №396 зазначено, що такі набирають чинності з дня їх опублікування та застосовуються з 24.02.2022.
Системний аналіз приведених вище норм дає підстави для висновку, що з 24.02.2022 Кабінет Міністрів України встановив співробітникам ССО на період дії воєнного стану в Україні додаткову винагороду, яка підлягає їм виплаті в порядку та на умовах, визначених ДСА України.
Колегія суддів зазначає, що згідно статті 1 Конвенції Міжнародної організації праці “Про захист заробітної плати” №95, ратифікованої Україною 30.06.1961, термін “заробітна плата” означає, незалежно від назви й методу обчислення, будь-яку винагороду або заробіток, які можуть бути обчислені в грошах, і встановлені угодою або національним законодавством, що їх роботодавець повинен заплатити працівникові за працю, яку виконано чи має бути виконано, або за послуги, котрі надано чи має бути надано.
Цьому визначенню відповідає також поняття грошового забезпечення, що відповідно до закону виплачується за рахунок держави військовослужбовцям, поліцейським, особам рядового і начальницького складу за проходження державної служби особливого характеру.
Згідно ст.165 Закону №1402, грошове забезпечення співробітників ССО складається з основних і додаткових його видів та виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.
До додаткових видів грошового забезпечення Порядок №384 відносить, в тому числі, винагороди.
Так, у первинній редакції Постанови №168 розмір додаткової винагороди для співробітників ССО, крім тих із них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, був визначений у фіксованому розмірі – 30000 гривень щомісячно.
Водночас, з урахуванням змін до Постанови №168, внесених Постановою №793, розмір цієї додаткової винагороди визначений у граничному розмірі “до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць”.
Разом з тим, в обох наведених постановах Уряду передбачено, що вони набирають чинності з дня їх опублікування та застосовуються з 24.02.2022.
Колегія суддів також звертає увагу на те, що пунктом 2-1 Постанови №168 (у редакції Постанови №793), на виконання якого прийнятий Порядок №396, уповноважено керівників відповідних міністерств та державних органів, до яких, зокрема, належить ДСА України, визначити порядок і умови виплати додаткової винагороди, передбаченої цією постановою.
Однак, визначення в п.7 Порядку №396 розмірів додаткової винагороди співробітникам ССО за певними критеріями виходить за межі наданих ДСА України повноважень.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на відсутність підстав для застосування до спірних правовідносин Порядку №396 у частині визначених ним порядку і умов виплати співробітникам ССО додаткової винагороди, оскільки спірні правовідносини виникли до прийняття і набрання ним чинності. Водночас у спірний період однорідні правовідносини щодо порядку виплати грошового забезпечення співробітникам ССО були врегульовані Порядком №384, який підлягає застосуванню до спірних правовідносин.
Стосовно доводів скаржника з посиланням на те, що у затвердженому ДСА України кошторисі ТУ ССО видатки на виплату додаткової винагороди, визначеної Постановою №168 не передбачались та не затверджувались, у зв`язку з чим відповідач не може здійснити таку виплату, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ст.6 КАС України, адміністративний суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України “Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини”, суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) як джерела права.
Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Право на виплату додаткової винагороди співробітникам ССО, передбачене Постановою №168, підпадає під сферу дії статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо за національним законодавством особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках національної системи соціального забезпечення та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити у таких виплатах доти, доки виплати передбачено законодавством.
ЄСПЛ у справі “Кечко проти України” (рішення від 08.11.2005) вказав, що у межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти в цих виплатах, доки відповідні положення є чинними. Тобто органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи скаржника з посиланням на те, що в затвердженому ДСА України кошторисі ССО на 2022 рік та відповідному кошторисі її територіального управління видатки на виплату додаткової винагороди, визначеної Постановою №168, не передбачались та не затверджувались, у зв`язку із чим існуючий за фондом оплати праці фінансовий ресурс не дозволяє здійснити таку виплату, оскільки гарантовані законом виплати, пільги тощо неможливо поставити в залежність від видатків бюджету.
Аналогічні висновки щодо застосування приведених вище правових норм викладено у рішенні Верховного Суду від 06.04.2023, ухваленого за наслідками розгляду зразкової справи №260/3564/22, залишеного без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 21.09.2023.
Таким чином, обгрунтованим є висновок суду першої інстанції про те, що невиплата позивачу додаткової винагороди, передбаченої Постановою №168 не ґрунтується на вимогах чинного законодавства України.
Отже, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі “Проніна проти України” (рішення від 18.07.2006). 
Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.
Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі “Серявін та інші проти України” ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі “Суомінен проти Фінляндії” (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі “Гірвісаарі проти Фінляндії” (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).
Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.1 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.
Керуючись ст.ст.12, 308, 311, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

                                                      п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Територіального управління Служби судової охорони у Тернопільській області залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року по справі №500/3477/22 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	Р. В. Кухтей 	
судді	 	С. П. Нос 	
 	 	С. М. Шевчук