П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа №  120/10938/21-а 
Головуючий суддя 1-ої інстанції -  Богоніс Михайло Богданович  
Суддя-доповідач -  Сапальова Т.В.   
21 грудня 2023 року 
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Сапальової Т.В. 
суддів:  Ватаманюка Р.В.  Капустинського М.М. , 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави до Райгородської сільської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
керівник Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом  до Райгородської сільської ради про  визнання протиправним та скасування п. 4 рішення 5 сесії 8 скликання Райгородської сільської ради Гайсинського району Вінницької області № 216 від 18.02.2021 "Про організацію харчування дітей у комунальних закладах дошкільної освіти Райгородської сільської ради на 2021 рік" у частині встановлення батькам плати за харчування в повному розмірі, якщо дитина не відвідувала установу без поважних причин більше 3 (трьох) днів.
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року позовну заяву повернуто позивачу.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що в даній справі захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони дитинства, а саме дотримання прав дітей при організації харчування у закладах освіти, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.
Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін, з урахуванням наступного.     
Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч.3-5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Відповідно до п.10 ч.1 ст.3 ЗУ "Про прокуратуру" діяльність прокуратури ґрунтується на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.
Згідно з ч.3 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Враховуючи зазначене, участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Вимоги ч.3 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" передбачають, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
В свою чергу, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Так, в обґрунтування позовних вимог прокурор зазначає, що 18.02.2021 Райгородською сільською радою прийнято рішення № 216 про організацію харчування дітей в комунальних закладах дошкільної освіти Райгородської сільської ради на 2021 рік.
Відповідно до п. 1 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216 з 01.02.2021 в закладах дошкільної освіти Райгородської сільської ради вартість харчування однієї дитини на день для ясел - 28 грн., для дитячого саду - 30 грн.
Пунктом 2 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216 передбачено, що батьки або особи, які їх заміняють, вносять плату за харчування дітей у дошкільному навчально-виховному закладі в розмірі 50 відсотків від загальної вартості харчування однієї дитини на день (для ясел - 14 грн., для садочка - 15 грн.).
Дозволено залишати дитину за сімейними обставинами терміном до одного місяця в період шкільних канікул у школі впродовж року, за виключенням літніх канікул, без оплати за цей період за умови подання батьками відповідного змісту заяви на ім`я завідуючої закладу дошкільної освіти (п. 3 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216)
Пунктом 4 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216 передбачено, якщо дитина не відвідувала дитячу установу без поважних причин (за виключенням умов викладених в п. 3, відпустка батьків або хвороба дитини і батьки не представили необхідні документи по причині невідвідування дитиною дитячої установи), більше 3 (трьох) днів на місяць, плата вноситься батьками в повному розмірі.
Водночас, на думку прокурора п. 4 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216 не відповідає вимогам чинного законодавства. Однак, у зв`язку із відсутністю органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовами про скасування незаконних актів органів місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на дошкільну освіту та харчування, прокурор із посиланням на положення Закону від 14.10.2014 № 1697-VII та зокрема ч. 2 ст. 3 Конвенції про права дитини від 20.11.1989, ратифікованою Україною 27.02.1991, звернувся до суду із цим позовом.
Вирішуючи спірне питання, колегія суддів враховує, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави" та якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
В апеляційній скарзі прокурор посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України "Про охорону дитинства", Закону України "Про дошкільну освіту" щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням.
Водночас, відповідно до ч. 5 ст. 35 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 № 2628-III батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному закладі дошкільної освіти у розмірах, визначених органами місцевого самоврядування або відповідними органами управління. Пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.
Частиною 1 ст. 36 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 № 2628-III передбачено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право, зокрема, захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.
Враховуючи, що дані спірні правовідносини  стосуються захисту прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території Райгородської сільської ради, а не інтересах держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист дитинства, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що прокурором відповідно до положень ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" не доведено обґрунтованості його звернення до суду в інтересах держави.
У межах спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави. 
Такий  висновок суду узгоджується з правовою позицією в аналогічних правовідносинах, викладеною  у постанові Верховного Суду від 24 січня 2023 року у справі № 120/6653/21-а.
Отже, прокурор не дотримався порядку звернення до суду відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки не довів та не обґрунтував підстав для представництва інтересів держави у суді.
Відсутність  підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Враховуючи зазначене, колегія суддів дійшла до висновку, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують висновків суду першої інстанції, суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з дотриманням норм процесуального права, тому підстави для його скасування  відсутні.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
 
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області залишити без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року - без змін.          
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття відповідно до ч.1   ст.325 КАС України   та може бути оскаржена в касаційному порядку виключно з підстав, передбачених   ч.4   ст.328 КАС України.
Згідно з ч.1   ст. 329 КАС України   касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий	 	 	Сапальова Т.В.	
 	 	 	 	
Судді	 	    	Ватаманюк Р.В.    Капустинський М.М.