ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 грудня 2023 року 
м. Київ
справа № 620/14859/21
адміністративне провадження № К/990/20165/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Шарапи В.М.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 620/14859/21
за позовом   ОСОБА_1 
до Чернігівської міської ради
третя особа:  ОСОБА_2 
про визнання протиправним, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року (головуючий суддя: Заяць О. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03  травня 2023 року (колегія у складі: головуючого судді: Парінова А. Б., суддів: Беспалова О. О., Ключковича В. Ю.)             
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської міської ради, третя особа: ОСОБА_2 , в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати пункт 12 рішення Чернігівської міської ради від 28 квітня 2021 року № 7/VІІІ-16 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), для індивідуального садівництва та для будівництва індивідуальних гаражів», яким Чернігівська міська рада на виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 30    березня 2021 року у справі № 620/3483/20, ураховуючи вимоги ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, невідповідність заявленої до відведення земельної ділянки містобудівній документації (земельна ділянка віднесена до зони Р-2 «Ландшафтно-рекреаційна зона загальноміського значення» згідно з планом зонування Тимчасового порядку використання території м. Чернігова), відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою) орієнтованою площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);
- зобов`язати Чернігівську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність «для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки)», орієнтовною площею 0,10 гектара, яка є суміжною з земельною ділянкою площею, 0,10 га, кадастровий номер №  7410100000:02:026:5294, наданою для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , та АДРЕСА_4
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка зазначила про те, що пункт 12 рішення Чернігівської міської ради від 28 квітня 2021 року № 7/VІІІ-16 є протиправним та підлягає скасуванню.
Незаконність оскаржуваного рішення відповідача підтверджується встановленими у інших судових справах обставинами.
Позивачка зазначила, що у зв`язку із неодноразовим зверненням до відповідача та оскарженням дій та рішень Чернігівської міської ради до суду, має законні сподівання та правомірні очікування на закінчення процедури отримання у власність земельної ділянки, яка залежить від правомірної поведінки уповноваженого державного органу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 07 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03  травня 2023 року, позов задовольнив повністю. 
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем допущено протиправну поведінку, а саме - останнім не виконуються обов`язки, передбачені приписами діючого законодавства, та не враховано рішень суду по справі № 620/1243/19, що набрали законної сили.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 05 червня 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2023 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. 
Крім того, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано, що зазначена позивачем у заяві від 15 листопада 2019 року земельна ділянка для відведення, знаходиться в межах Р-2 «Ландшафтно-рекреаційна зона загальноміського значення». 
Також, рішенням Чернігівської міської ради від 28 грудня 2011 затверджено «Тимчасовий порядок використання території м. Чернігова». Зазначеним Порядком не передбачено передачу земельних ділянок даної зони Р-2 за іншим цільовим призначенням, зокрема для будівництва і обслуговування житлового будинку (присадибна ділянка). 
Скаржник зазначає, що при прийнятті рішення Чернігівською міською радою враховано надані заявником клопотання від 15 листопада 2019 року з додатками, інформацію управління архітектури та містобудування, надану листом від 30 січня 2020 року № 01- 09/14-вн з рекомендаціями врахування розташування території. При прийнятті оскаржуваного рішення враховано вимоги законодавства та у ньому зазначено підставу відмови, з урахуванням містобудівної документації.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2023 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Рибачук А. І., Шарапа В. М.
8. Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2023 року касаційну скаргу Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07  лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 травня 2023 року - залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення вказаних недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали шляхом подання до суду документа про сплату судового збору та шляхом уточнення підстав та обґрунтування підстав, передбачених частиною п`ятою статті 328 КАС України, з урахуванням мотивів наведених в цій ухвалі.
9. На виконання вимог вказаної ухвали, скаржник надіслав документ про сплату судового збору та уточнену касаційну скаргу.
10. Ухвалою Верховного Суду від 24 липня 2023 року відкрито провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
11. 03 серпня 2023 року на адресу Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. 
23 листопада 2023 року на адресу Верховного Суду від ОСОБА_2 надійшла заява до якої додано копію постанови Чернігівського апеляційного суду від 14 листопада 2023 року у справі № 750/6665/20.
03 грудня 2023 року на адресу Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшло клопотання, до якого додані документи.
12.  Ухвалою Верховного Суду від 11 грудня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 15 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернулась з клопотанням до Чернігівської міської ради, в якому просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність «для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки)», орієнтовною площею 0,10 гектара, яка є суміжною з земельною ділянкою площею 0,1 га, кадастровий номер № 7410100000:02:026:5294, наданою для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташованою за адресою: АДРЕСА_1 , та в межах наявного паркану за адресою: АДРЕСА_1 , та АДРЕСА_4
14. Дії та рішення Чернігівської міської ради пов`язані з розглядом вказаного клопотання оскаржувалися в судовому порядку.
15. Так, Чернігівська міська рада на виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року у справі № 620/3483/20, ураховуючи вимоги ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, невідповідність заявленої до відведення земельної ділянки містобудівній документації (земельна ділянка віднесена до зони Р-2 «Ландшафтно-рекреаційна зона загальноміського значення» згідно з планом зонування Тимчасового порядку використання території м. Чернігова), відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою) орієнтованою площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
16. Вважаючи пункт 12 рішення Чернігівської міської ради від 28 квітня 2021 року № 7/VІІІ-16 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), для індивідуального садівництва та для будівництва індивідуальних гаражів» протиправним та таким, що підлягає скасуванню, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
18. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до ч. 1 - 3 та 5 ст. 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
20. Пунктом «г» частини 1 статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 га, в селищах - не більше 0,15 га, в містах - не більше 0,10 га.
21. За приписами ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 вказаного Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
22. Вказана норма кореспондується із положеннями частини 3 статті 123 ЗК України, за якою відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
23. Аналізуючи наведені правові норми, колегія суддів звертає увагу, що підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою.
Перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
24. Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17 березня 2021 року у справі № 1.380.2019.000976.
25. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій та зазначалось раніше, ОСОБА_1 є співвласником житлового будинку з господарськими будівлями за адресою: АДРЕСА_1 разом з громадянином ОСОБА_2 .
26.  15 листопада 2019 року звертаючись до Чернігівської міської ради, ОСОБА_1 до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою додала: графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, згоду землекористувача ОСОБА_2 , копію паспорту та РНОКПП, копію акту від 01 травня 2019 року, копію витягу з рішення від 01 грудня 2006 року, копію рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року по справі № 620/1243/19 на 15 аркушах.
27. 27 лютого 2020 року Чернігівською міською радою прийнято рішення № 52/УІ/-16, яким відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою) орієнтовною площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
28. Вказане рішення міської ради було оскаржене ОСОБА_1 до суду та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2021  року у справі № 620/3483/20 рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано пункт 7 рішення Чернігівської міської ради від 27 лютого 2020 року №  52Л/ІІ-16 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), для індивідуального садівництва, для будівництва індивідуальних гаражів та для городництва». Зобов`язано Чернігівську міську раду повторно розглянути клопотання позивачки про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою) орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
29. Колегія суддів звертає увагу, що судами першої та апеляційної інстанцій зазначено, що під час розгляду справи № 620/3483/20 судами було встановлено, що відповідно до Тимчасового порядку використання території м. Чернігова, затвердженого рішенням Чернігівської міської ради від 28 грудня 2011 року, переважними видами забудови та використання земельних ділянок зони Р-2 «Ландшафтно-рекреаційна зона загальноміського значення» є парки (в тому числі спеціалізовані), лісопарки, лугопарки; сквери, бульвари, алеї; зоопарки: водні простори; пляжі з пляжним обладнанням, рятувальні станції; оглядові майданчики: малі архітектурні форми; фонтани, декоративні водоймища; облаштовані місця для пікніків, рибальства, допоміжні будівлі для організації відпочинку на природі; лижні та кінні траси; кінноспортивні центри: стадіони, спортивні майданчики, площинні спортивні споруди; поля для гри в гольф; існуючі об`єкти стаціонарної рекреації.
Зазначеним Порядком не передбачено передачу земельних ділянок даної зони Р-2 за іншим цільовим призначенням, зокрема для будівництва і обслуговування житлового будинку (присадибна ділянка).
30. Також, у справі № 620/3483/20 судами було встановлено, що рішенням міської ради від 20 грудня 2018 року № 37/VII-18 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою юридичним та фізичний особам» (п. 11) Управлінню житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 180 га, в районі АДРЕСА_2 (за виключенням земельних ділянок на яких розміщені існуючі об`єкти житлової та громадської забудови), для будівництва та обслуговуватися інших будівель громадської забудови (для організації відпочинку та оздоровлення населення, благоустрою території, утримання та рекреаційного використання зелених насаджень) з подальшою передачею земельної ділянки в постійне користування. Без права житлової забудови.
31. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року у справі №  620/1243/19 встановлено, що згідно генерального плану міста Чернігова, який розміщений на веб-сторінці Чернігівської міської ради вбачається, що земельні ділянки по АДРЕСА_3 відносяться до рекреаційно-житлової забудови, в тому числі: житловий будинок з господарськими будівлями та спорудами за адресою: АДРЕСА_1 , який розташований на земельних ділянках площею 0,1 га, кадастровий номер 7410100000:02:026:5294, та 0, 0491 га, кадастровий номер 7410100000:02:026:6157.
32. Колегія суддів звертає увагу, що для правильного вирішення спору необхідно дати відповідь на питання, чи відповідає місце розташування запитуваної земельної ділянки ОСОБА_1 (земельна ділянка орієнтовною площею 0,10 гектара, яка є суміжною з земельною ділянкою площею, 0,10 га, кадастровий номер № 7410100000:02:026:5294, наданою для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташованою за адресою: АДРЕСА_1 , та № 8) вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою.
33. Крім того, обґрунтовуючи свою позицію відповідач посилається на те, що зазначена позивачем у заяві від 15 листопада 2019 року земельна ділянка для відведення, знаходиться в межах Р-2 «Ландшафтно-рекреаційна зона загальноміського значення».
34. Проте, вирішуючи цей спір суди попередніх інстанцій не надали відповідь на вказаний аргумент, а саме: не з`ясували, чи знаходиться запитувана ОСОБА_1 земельна ділянка для відведення в межах зони Р-2 «Ландшафтно-рекреаційна зона загальноміського значення».
35. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012  року № 16-рп/2012, Конституція України      гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій    статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
36. Відповідно до частини першої    статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
37. Згідно з частиною другою     статті 341 КАС України    суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
38. У силу положень статті 341 КАС України      суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
39. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року. Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
40. Таким чином, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, зокрема, статей 9, 242, 308 КАС України, якими визначено обов`язковість установлення судом під час вирішення спору обставин, що мають значення для справи, надання їм юридичної оцінки, а також оцінки всіх доказів, з яких суд виходив при вирішенні справи.
41. Порушення цих норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки суди встановили їх без дослідження належних доказів, що унеможливило ухвалення судами у справі законного й обґрунтованого рішення.
42. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому справу слід передати на розгляд до суду першої інстанції згідно з пунктом 3 частини другої    
статті 353 КАС України.
43. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
44. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Чернігівської міської ради слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
45. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 344, 349,    353, 355, 356,    359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Чернігівської міської ради задовольнити частково.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2023  року скасувати.
Справу № 620/14859/21 за позовом ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради, третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправним, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії відправити на новий розгляд до Чернігівського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає

Судді	С.Г. Стеценко В.М. Шарапа   А.І. Рибачук