ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2023 року 
м. Київ

справа №480/4092/19
адміністративне провадження № К/9901/19759/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів - Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021 (колегія суддів:  Бартош Н.С., Чалий І.С., Григоров А.М.) у справі № 480/4092/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1 Товариство з обмеженою відповідальністю "Керамейя" звернулося до суду із адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якій просило:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невидачі йому дозволу на зняття та перенесення поверхневого ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки за заявою ТОВ "Керамейя" від 14.05.2019;
- зобов`язати відповідача видати йому дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки площею 0,6 га, що розташована на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області і використовується на підставі договору оренди землі від 03.08.2012, у зв`язку з проведенням робіт по видобуванню суглинків та глини Верхньосироватського родовища.
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що бездіяльність відповідача щодо ненадання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) на частину земельної ділянки, що знаходиться в користуванні на підставі договору оренди землі, є протиправною, оскільки нормами ч.1 ст.4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" визначено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру. Тобто перелік таких документів має бути встановлений саме законом, а не Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок", затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005р. №1, чи наказом Головного Управління Держгеокадастру від 23.10.2017р. №216, яким затверджено інформаційну картку адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення шару ґрунту. Отже, посилання відповідача у листі №35-18-0.42-3424/2-19 від 23.05.2019р. на те, що працівниками "Центру надання адміністративних послуг у м. Суми" Сумської міської ради прийнято заяву ТОВ "Керамейя" з порушенням вимог Інформаційної картки адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту), яка затверджена наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 23.10.2017 №216 через ненадання документів  для отримання дозволу, є безпідставними.
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 31.03.2020 адміністративний позов задоволено.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021 рішення Сумського окружного адміністративного суду від 31.03.2020  скасовано.
Прийнято нове рішення, яким ТОВ "Керамейя" в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
5. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.05.2021 визначено колегію суддів: Желєзний І.В. - головуючий, Берназюк Я.О., Чиркін С.М.
Ухвалою Верховного Суду від 15.07.2021 відкрито касаційне провадження на підставі п.3 частини четвертої статті 328 КАС України.
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
8. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14.12.2021 №2263/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.
Протоколом розподілу справи від 14.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Мороз Л.Л.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08.06.2023 №  622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15.06.2023 №  908/0/78-23 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи.
Протоколом розподілу справи від 15.06.2023 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Бучик А.Ю. - головуючий суддя, судді: Рибачук А.І., Тацій Л.В.
9. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами встановлено, що 15.05.2019 ТОВ "Керамейя" звернулося через Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" Сумської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою про видачу дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки площею 0,6 га, розташованої на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.
11. Головне управління Держгеокадастру листом № 35-18-0.42-3424/2-19 від 23.05.2019 звернулося до ЦНАП м. Суми, де зазначило, що "Головним управлінням Держгеокадастру у Сумській області через "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" Сумської міської ради (супровідна картка, від 15.05.2019 реєстраційний номер 492004/14.03-08) отримано заяву ТОВ "Керамейя" від 15.05.2019 щодо видачі дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки на 0,6 га на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району. 
Відповідно до інформаційної картки адміністративної послуги "Видача дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту)" затверджено перелік документів, необхідних для отриманим послуги: заява на отримання дозволу: копія документа, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою; копія документа, що посвідчує особу (для фізичних осіб), код ЄДРПОУ для юридичної особи, інформація щодо прізвища, ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону; для представників - копія документа, що посвідчує особу, довіреність на отримання дозволу, інформація щодо прізвища, ім`я по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону; робочий проект землеустрою, затверджений в установленому законом порядку, із зазначенням його розробника; копія агрохімічного паспорта земельної ділянки; копія договору на виконання земляних робіт (у разі якщо заявник уклав договір на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки з іншою фізичною чи юридичною особою), прізвище ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону; копія документа, що підтверджує сплату коштів за відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (у разі їх наявності). 
Працівниками "Центру надання адміністративних послуг у м. Суми" Сумської міської ради прийнято заяву ТОВ "Керамейя" з порушенням вимог Інформаційної картки адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення родючого шару ґрунту, яка затверджена наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області віл 23.10.2017р. № 216, а саме: до заяви не додані документи для отримання дозволу.
12. Також, листом від 23.05.2019 №28-18-0.42-192/60-19 Головне управління Держгеокадастру повідомило позивача, що згідно пунктом 5 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру є подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком. В поданій заяві відсутні документи для отримання дозволу, що передбачені інформаційною карткою адміністративної послуги "Видача дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву родючого шару ґрунту)". Враховуючи вищезазначене у Головного управління Держгеокадастру у Сумській області відсутній предмет розгляду поданої заяви. Питання надання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки буде розглянуто після подання повного пакета документів.
13. Вважаючи, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо невидачі дозволу на зняття та перенесення поверхневого ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що лише відповідним законом, а не Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 №1, чи наказом від 23.10.2017 №216, яким затверджено інформаційну картку адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення шару ґрунту, має встановлюватися перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання такого дозволу, як правовим актом вищої юридичної сили. При цьому, на даний час не існує закону, в якому визначено перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги "Видача дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок". В зв`язку із цим, оскільки забороняється вимагати від суб`єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом, то відповідач належними та допустимими доказами не довів правомірність своєї бездіяльності, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню.
15. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд дійшов висновку, що позивач не надав до заяви жодного документу, у т.ч. ані проекту землеустрою, ані документу, який би підтверджував право власності чи право користування земельною ділянкою, необхідних для отримання запитуваного дозволу. Вказав, що незважаючи на відсутність спеціального закону, який би регулював питання видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок,  застосуванню підлягає Порядок № 1.
ІV.ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Позивач в обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що ч.1 ст.4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" визначено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру. Тобто перелік таких документів має бути встановлений саме законом, а не Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок", затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 №1, чи наказом Головного Управління Держгеокадастру від 23.10.2017 №216, яким затверджено інформаційну картку адміністративної послуги з видачі дозволу на зняття та перенесення шару ґрунту.
Посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме ч. 1 ст. 4 та ч. 2 ст. 11 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Статтею 14 Конституції України передбачено, що земля є основним національним багатством України та перебуває під особливою охороною держави. Враховуючи особливий правовий статус землі як головного багатства держави, а також цінності сільськогосподарських земель, питання зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки знайшло своє особливе правове регулювання.
18. Земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами, що закріплено у статті 79 Земельного кодексу України.
19. Згідно зі статтею 1 Закону України від 19.06.2003 №962-IV «Про охорону земель» (далі - Закон №962-IV) ґрунт - це природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості.
20. Згідно положень статті 168 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), ґрунти земельних ділянок є об`єктом особливої охорони.
Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків:
а) проведення робіт із буріння та облаштування нафтових і газових свердловин, будівництва, технічного обслуговування, ремонту і реконструкції нафтових і газових свердловин та пов`язаних з їх обслуговуванням об`єктів трубопровідного транспорту, виробничих споруд, під`їзних доріг, ліній електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мереж енергозабезпечення;
б) проведення робіт, пов`язаних з ліквідацією та запобіганням аварійним ситуаціям на нафтових і газових свердловинах та пов`язаних з їх експлуатацією об`єктах трубопровідного транспорту, виробничих спорудах, під`їзних дорогах, лініях електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мережах енергозабезпечення;
в) проведення робіт з дослідно-промислової розробки родовищ бурштину, інших корисних копалин загальнодержавного значення та/або видобування бурштину, інших корисних копалин загальнодержавного значення.
У випадках, визначених підпунктами "а", "б" і "в" цієї частини, зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються виключно на підставі робочого проекту землеустрою.
При здійсненні діяльності, пов`язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
21. Згідно ч. 1 ст. 54 Закону України "Про землеустрій" робочі проекти землеустрою розробляються з метою здійснення заходів з рекультивації порушених земель, зняття та перенесення родючого шару ґрунту, консервації деградованих та малопродуктивних угідь, поліпшення сільськогосподарських і лісогосподарських угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушення, зсувів, ущільнення, закислення, забруднення промисловими та іншими відходами, радіоактивними та хімічними речовинами.
Вимоги до такого проекту землеустрою передбачені  частиною 3 цієї статті.
Колегія суддів зазначає, що такий проект, за своїм призначенням, є головною складовою природозахисних заходів, направлених на охорону родючості ґрунтів та їх ефективне використання.
22. Відповідно до абз. 1 ст. 1 Закону України 2806-IV від 06.09.2005 "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі- Закон №2806-IV), дозвільна система у сфері господарської діяльності - сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб`єктами господарювання у зв`язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, анулюванням документів дозвільного характеру.
23. Частиною 1 ст. 4 Закону №2806-IV передбачено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру; строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності; перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.
24. Основні вимоги до порядку видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання документів дозвільного характеру встановлено ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Відповідно до ч. 1, 5 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
25. На час спірних правовідносин, питання видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок були врегульовані Порядком, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 № 1, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.01.2005 року за № 70/10350 (далі - Порядок).
26. Пунктом 2 Порядку визначено, що спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.
Власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов`язані отримати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту (п. 3.1 Порядку).
27. Згідно положень п.п. 3.3 - 3.5 Порядку, дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель. Якщо в проекті ці умови невизначені чи визначені в неповному обсязі, відповідний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзему України /далі - Держкомзему/) відмовляє у видачі дозволу.
28. Відповідно до п.п. 4.1- 4.3 Порядку, для отримання дозволу власник земельної ділянки, землекористувач або їх представник (далі - заявник) звертається із письмовою заявою до відповідного органу Держкомзему (далі - інспекційного органу Держкомзему).
До заяви (додаток 1) додаються такі документи: копія документа, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою; копія паспорта громадянина (для військових - посвідчення офіцера; юридичних осіб - копія свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи, копія статуту (положення), інформація щодо прізвища, ім`я та по батькові керівника (заступника), а також особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, їх номери телефонів; представників - копія паспорта громадянина /посвідчення офіцера/, довіреність на отримання дозволу, інформація щодо прізвища, ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону); проект землеустрою із зазначенням його розробника, копія ліцензії на проведення робіт із землеустрою; копія агрохімічного паспорта земельної ділянки; копія договору на виконання земляних робіт (у разі, якщо заявник уклав договір на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки з іншою фізичною чи юридичною особою), прізвище, ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону; копія документа, що підтверджує сплату коштів за відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (у разі їх наявності).
Заява про видачу дозволу та додані до неї матеріали розглядаються в термін не більше 30 календарних днів з дня їх одержання.
Як вбачається з наявного в матеріалах справи опису документів, звертаючись до центру надання адміністративних послуг із заявою про видачу дозволу позивач не надав жодних документів, окрім заяви.
29. Згідно п. 4.5 Порядку, за результатами розгляду матеріалів інспекційний орган Держкомзему видає дозвіл чи відмовляє у його видачі. У разі відмови у видачі дозволу інспекційний орган Держкомзему письмово повідомляє про це заявника із зазначенням причин відмови.
30. Листом від 23.05.2019 № 28-18-0.42-192/60-19 Головне управління Держгеокадастру повідомило позивача про відмову у видачі дозволу з підстав подання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком. 
Вказану відмову було передано Центру надання адміністративних послуг м. Суми згідно акту прийому-передачі від 23.05.2019.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що відповідачем  розглянуто подану позивачем заяву та прийнято відповідне рішення за її наслідками, а тому бездіяльності не допущено.
31. Касаційна скарга позивача містить посилання на ч.1 статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності"  №2806-IV, яка дозволяє виключно законом встановлювати перелік підстав для відмови у видачі документів дозвільного характеру, перелік документів, необхідних для видачі відповідного дозволу, та вимоги до цих документів; та на ч. 2 статті 11 вказаного Закону, згідно якої закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону. Водночас  спеціальний закон щодо надання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки відсутній. 
32. Водночас колегія суддів звертає увагу, що Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів. Отже  Закон №2806-IV  визначає алгоритм дій суб`єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій, але не містить вимог до переліку документів для оформлення спеціальних дозволів. 
Обов`язковість отримання спеціального дозволу від уповноваженого центрального органу виконавчої влади для зняття та перенесення грунтового покриву земельних ділянок передбачена    статті 168 ЗК України, як і передбачена обов`язковість оформлення робочого проекту землеустрою, в той час як вимоги до такого проекту передбачені Законом України "Про землеустрій".
33. З наведеного вбачається прагнення законодавця унормувати питання надання охорони родючості ґрунтів, як належне здійснення політики держави у земельних правовідносинах, враховуючи, що земля є основним національним багатством, а її збереження - питанням загальнодержавного значення.
34. Адже, відповідно до частини першої статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Визнання землі основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави, обумовлює утвердження значення ролі землі як мінімум у таких її значеннях:
1) як природного репродуктивного ресурсу, що полягає у життєзабезпечувальній функції. Цінність землі у такому статусі пов`язана з його багатофункціональним призначенням, що покликано забезпечувати насамперед загальнонародні та загальнодержавні інтереси, зокрема в умовах наростаючої планетарної продовольчої кризи. У цьому контексті особливого значення набувають землі сільськогосподарського призначення як репродуктивна умова життєздатності і збереження генофонду Українського народу;
2) як засобу безпосередньої виробничої діяльності. Земля є основним засобом виробництва в сільських та лісових господарствах, яку у цих галузях нічим не можна замінити, що поряд з роллю природного об`єкту обумовлює її економічні, соціальні, політичні та інші функції. 
Земля є головною складовою національного природного багатства, як складова біосфери включає ґрунти та інші природні елементи ландшафту, які органічно пов`язані між собою і забезпечують належне функціонування флори та фауни, життєдіяльності людини та розвиток суспільства.
Цінність сільськогосподарських земель, враховуючи їх природну унікальність, полягає, насамперед, у їх цільовому призначенні та спектрі потреб, які можуть бути задоволені, шляхом раціонального використання таких земель
Охорона родючості ґрунтів є логічним продовженням політики держави у земельних правовідносинах. Конституція України чітко визначає, що основним багатством нашої держави є земля, щодо якої діє режим особливої охорони. 
Зважаючи на особливе ставлення нашої держави до земельних правовідносин, а також цінність сільськогосподарських земель як таких, зняття та перенесення родючого ґрунтового покриву земельної ділянки дозволяється виключно за наявності відповідного дозволу.
35. Незважаючи на відсутність спеціального закону, який регулює порядок  видачі дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву, необхідно враховувати особливу і значущу цінність землі та її верхнього родючого шару, а тому норми частини першої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" слід тлумачити у нерозривному взаємозв"язку із приписами Земельного кодексу України та Закону України «Про землеустрій», які вимагають обов`язкову наявність проекта землеустрою та мають юридичну силу закону в розумінні статті 4 Закону №2806-IV.
Відтак, вимоги позивача про надання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки лише на підставі поданої до відповідача заяви, не грунтуються на чинному на час спірних правовідносин законодавстві.
36. Крім того зі змісту ч. 5 статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" вбачається, що підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру, в тому числі, є подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, а вказане є безпосередньою причиною відмови у наданні запитуваного дозволу з боку відповідача.
37.  Отже, на час виникнення спірних правовідносин частину першу статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" слід розуміти так, що виключно законом може бути встановлений перелік документів, необхідних для видачі відповідного дозволу, та вимоги до цих документів. Враховуючи особливу цінність землі як національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави,  при вирішенні заяви  про надання дозволу на зняття та перенесення поверхневого ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) застосуванню підлягають положення Земельного кодексу України, Закону України "Про землеустрій". 
38. В подальшому правове регулювання спірного питання змінено, оскільки  Порядок видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок" визнаний таким, що втратив чинність наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 07.04.2020  № 642.
39. Враховуючи наведене, колегія суддів не встановила неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з їх висновками.
40. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
41. Зважаючи, що постанова суду апеляційної інстанції залишена без змін  перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" залишити без задоволення.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021 залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                 А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                             А.І. Рибачук 

                                                                                               Л.В. Тацій