ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2023 року 

м. Київ

справа № 640/619/20
адміністративне провадження № К/9901/10310/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П., 

за участю секретаря судового засідання Самари В.С.,
представника позивача Гуменюка В.В.,
представника відповідача Павленко О.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 листопада 2020 року (суддя Шейко Т.І.) та  постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року (колегія у складі суддів Файдюка В.В., Земляної Г.В., Мєзєнцева Є.І.) 
у справі № 640/619/20
за позовом Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа» 
до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку
про визнання протиправними дій та рішень.

І. РУХ СПРАВИ

1.          У січні 2020 року Приватне акціонерне товариство "Українська фондова біржа" (далі - ПрАТ "Українська фондова біржа") звернулося до суду з позовом до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (далі - НКЦПФР, Комісія), в якому просило:
-          визнати протиправними дії відповідача щодо пред`явлення вимоги стосовно надання документів (частини документів) згідно з переліком, який ідентичний переліку документів, що подаються як додатки до заяви про видачу нової ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку;
-          визнати протиправною та скасувати постанову НКЦПФР № 339-ДП-ФБ, прийняту 19.12.2019 у відношенні ПрАТ "Українська фондова біржа";
-          визнати протиправним та скасувати розпорядження НКЦПФР № 339-ДП-ФБ, прийняте 19.12.2019 у відношенні ПрАТ "Українська фондова біржа";
-          зобов`язати відповідача утриматися від дій, пов`язаних із вимогою надати документи (частини документів), що подаються як додатки до заяви про видачу нової ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів) - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку і подання яких ліцензіатом не передбачено Ліцензійними умовами провадження професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів) - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку, затвердженими рішенням НКЦПФР від 14.05.2013 № 818.
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.11.2020 позов задоволено.
3.          НКЦПФР оскаржила зазначене рішення в апеляційному порядку.
4.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.02.2021 скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.11.2020 в частині зобов`язання НКЦПФР утриматися від дій, пов`язаних із вимогою до ПрАТ "Українська фондова біржа" надати документи (частину документів), ухвалено у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позову; в іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.11.2020 залишено без змін.
5.          У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.02.2021 в частині залишення без змін рішення суду першої інстанції, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.  
6.          Ухвалою від 13.04.2021 Верховний Суд відкрив провадження у справі.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі рішення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 17.07.2007 №1550 Закритому акціонерному товариству «Українська фондова біржа» видано ліцензію на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку строком дії з 24.07.2007 до 24.07.2017.
8.          Рішенням Комісії від 18.04.2019 №  223 на виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.08.2018 у справі №  826/15122/17, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019, вищевказану ліцензію переоформлено позивачу з 19.04.2019 на безстрокову.
9.          Водночас цим рішенням Комісія доручила Департаменту ліцензування професійних учасників фондового ринку забезпечити перевірку дотримання ПрАТ «Українська фондова біржа» вимог Порядку та умов видачі ліцензії на провадження окремих видів професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів) та Ліцензійних умов провадження професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів) - діяльності з організації торгівлі на фоновому ринку, затверджених рішеннями Комісії від 14.05.2013 №817 та №818, а також забезпечити внесення відповідних змін до ліцензійного реєстру професійних учасників ринку цінних паперів, оприлюднення цього рішення на офіційному веб-сайті Комісії, направлення ПрАТ «Українська фондова біржа» копії цього рішення.
10.          Листом від 22.04.2019 №11/02/9869 Комісія, з посиланням на п.10 ст. 8 та ст. 9 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» та з метою контролю за виконанням позивачем вимог, встановлених Порядком та умовами видачі ліцензії на провадження окремих видів професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів), затвердженого рішенням Комісії від 14.05.2013 №817 (далі - Порядок №817), враховуючи вимоги п. 17 розділу І цього Порядку, зобов`язала позивача у строк до 20.05.2019 надати необхідну інформацію та низку документів, а саме:
-          інформацію у довільній формі щодо дати державної реєстрації юридичної особи із зазначенням усіх положень статуту, засвідчену підписом керівника;
-          ксерокопії сторінок паспорта ОСОБА_1 , які містять фотографію, прізвище, ім`я, по батькові (у разі наявності), дату народження, серію і номер паспорта, дату видачі та найменування органу, що його видав, реєстрацію місця проживання, інформацію про громадянство, засвідчені підписом фізичної особи;
-          аудиторський висновок (звіт незалежного аудитора) або висновок щодо огляду проміжної фінансової звітності, складений на підставі фінансової звітності ТОВ «Український контракт» та ТОВ «ДЖЕСВАН» за результатами 2018 року та першого кварталу 2019 року, з доданням копії фінансової звітності за 2018 рік та перший квартал 2019 року, а саме копії: звіту про фінансовий стан на кінець періоду; звіту про сукупні доходи за період звіту: звіту про зміни у власному капіталі за період; звіту про рух коштів за період; приміток, що містять стислий виклад суттєвих облікових політик та інші пояснення, засвідчені заявником;
-          копії відповідних документів банку, що підтверджують сплату статутного капіталу;
-          копію декларації про майновий стан та доходи ОСОБА_1 з відміткою контролюючого органу про її отримання (надається за ту кількість років, яка є необхідною для підтвердження достатності власних коштів), засвідчену підписом заявника.
У разі відсутності декларації про майновий стан та доходи необхідно надати: документи (їх копії, що підтверджують достатній (для вимог цих Порядку та умов) майновий стан, наявність власних коштів та джерела їх походження, засвідчені підписом фізичної особи; інформацію у довільній формі про джерела походження та наявність власних коштів, відсутність зобов`язань перед фінансовою установою та про можливість особи в майбутньому надавати в разі потреби додаткову фінансову підтримку професійному учаснику фондового ринку з доданням документів, що підтверджують наявність зобов`язань перед фінансовими установами (у разі їх наявності у цій інформації зазначаються склад, розмір, строк погашення, повне найменування та код ЄДРПОУ юридичної особи, що якої існує таке зобов`язання). У такій інформації необхідно зазначити таке: «Стверджую, що надана інформація є правдивою, повною станом на дату її подання та не заперечую проти перевірки Комісією достовірності поданих документів та персональних даних, що в них містяться»;
-          документи, що підтверджують фінансовий/майновий стан ОСОБА_1 ;
-          аудиторський висновок (звіт незалежного аудитора) або висновок щодо огляду проміжної фінансової звітності, складений на підставі фінансової звітності ТОВ «Український контракт» та ТОВ «ДЖЕСВАН» за результатами 2018 року та першого кварталу 2019 року, з доданням копії фінансової звітності за 2018 рік та першого кварталу 2019 року, а саме копії: звіту про фінансовий стан на кінець періоду; звіту про сукупні доходи за період звіту: звіту про зміни у власному капіталі за період; звіту про рух грошових коштів за період; приміток, що містять стислий виклад суттєвих облікових політик та інші пояснення, засвідчені заявником;
-          анкети щодо ділової репутації членів органів управління юридичної особи, головного бухгалтера та керівника служби внутрішнього аудиту (додаток 4 до Порядку та умов);
-          анкету щодо ділової репутації фізичної особи - власника з істотною участю у заявника (ліцензіата) та всіх осіб, через яких здійснюватиметься опосередкований контроль за заявником (ліцензіатом) (додаток 5 до Порядку та умов), а саме ОСОБА_1 ;
-          анкети щодо ділової репутації юридичної особи - власника з істотною участю у заявника (ліцензіата) та всіх осіб, через яких здійснюватиметься опосередкований контроль за заявником (ліцензіатом) та юридичної особи, яка є членом виконавчого органу та/або наглядової ради (у разі створення) у власника з істотною участю у заявника (додаток 6), а саме: ТОВ «Український контракт» та ТОВ «ДЖЕСВАН»;
-          довідку про асоційованих осіб - членів сім`ї фізичної особи - власника з істотною участю у заявника (ліцензіата) (додаток 7 до порядку та умов);
-          довідку про юридичних осіб, у яких фізична особа - власник з істотною участю у заявника (ліцензіата) є керівником та/або контролером (додаток 8 до Порядку та умов);
-          довідку про прямих власників з істотною участю у структурі власності заявника (ліцензіата) (додаток 9 Порядку та умов) з додання схематичного зображення такої структури;
-          копія кваліфікаційного посвідчення фахівця з питань бухгалтерського обліку професійних учасників фондового ринку щодо такої особи, засвідчена підписом керівника заявника;
-          довідку про наявність (відсутність) у заявника (ліцензіата) серед учасників (акціонерів) фізичної особи, яка має непогашену або не зняту в установленому порядку судимість за злочини проти власності, у сфері господарської діяльності та /або у сфері службової діяльності та володіє прямо чи опосередковано пакетом акцій (часток) у розмірі 10 і більше відсотків статутного капіталу заявника (ліцензіата) (додаток 11 до Порядку та умов);
-          довідку про відокремлені та/або спеціалізовані структурні підрозділи заявника (ліцензіата), що провадять професійну діяльність на фондовому ринку за її окремими видами та мають інше місцезнаходження, ніж заявник (додаток 12 до Порядку та умов);
-          засвідчені підписом керівника заявника копії документів, що підтверджують його право користуватися нежитловими приміщеннями за місцезнаходженням, у якому буде провадитись (провадиться) професійна діяльність на фондовому ринку (договір оренди, суборенди тощо, який укладений заявником або засновником (при створенні юридично особи) в інтересах цієї юридичної особи, з доданням акта приймання-передавання цього приміщення та плану приміщення (із зазначенням його розміру) та/або повідомлення у довільній формі щодо права власності на нежитлове приміщення за місцезнаходженням, у якому буде провадитись (провадиться) професійна діяльність на фондовому ринку, з доданням плану цього приміщення (із зазначенням його розміру);
-          довідку про керівних посадових осіб та фахівців заявника (ліцензіата) та його відокремленого підрозділу, що безпосередньо здійснюють професійну діяльність на фондовому ринку (ринку цінних паперів) та сертифіковані в установленому порядку (додаток 13 до Порядку та умов);
-          засвідчену підписом керівника, заявника довідку у довільній формі щодо фінансових санкцій за правопорушення на ринку цінних паперів, якщо такі накладались на заявника протягом останніх двох років, з доданням копії платіжного документа, що підтверджує сплату таких санкцій, якщо вони не були оскаржені в судовому порядку;
-          засвідчену підписом керівника, заявника копію затвердженої організаційної структури заявника з доданням відомостей щодо структурних підрозділів заявника (ліцензіата), працівники яких безпосередньо здійснюють окремі види професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів) (додаток 14 до Порядку та умов);
-          засвідчену підписом керівника, заявника довідку у довільній формі про наявність обладнання та програмного комплексу, який забезпечить виконання вимог, встановлених Комісією, зокрема, подання адміністративних даних та інформації у вигляді електронних документів із застосуванням електронного цифрового підпису (із зазначенням назви такого комплексу);
-          засвідчену підписом керівника, заявника (ліцензіата) довідку в довільній формі про склад активів заявника із зазначенням видів фінансових інвестицій;
-          засвідчений підписом керівника, заявника (ліцензіата) список членів фондової біржі, складений в алфавітному порядку, із зазначенням їх найменування, ідентифікаційного коду юридичної особи та номерів телефонів;
-          засвідчену підписом керівника, заявника (ліцензіата) копію документа з відповідними додатками до нього (у разі їх наявності), що підтверджує забезпечення цілодобовою охороною приміщення, із зазначенням способів здійснення такої охорони.
11.          Листом від 17.05.2019 №45 позивач відмовив Комісії в наданні запитуваної інформації та документів, обґрунтовуючи тим, що володіє чинною ліцензією, а запитувані документи стосуються видачі нової ліцензії, тоді як вищевказаним Порядком та умовами не передбачено права Комісії повторно чи неодноразово вимагати у ліцензіата всі документи, які надаються лише в разі подання заяви про видачу нової ліцензії, як і не встановлено обов`язку ліцензіата повторно подавати ці документи.
12.          У зв`язку з ненаданням позивачем запитуваної інформації та документів, постановою від 08.07.2019 Комісія порушила стосовно ПрАТ «Українська фондова біржа» справу про правопорушення на ринку цінних паперів.
13.          Пояснення позивача про відсутність правопорушення на ринку цінних паперів, надані листом від 15.07.2019 №84, Комісія до уваги не взяла та, з огляду на ненадання запитуваної інформації та документів, склала акт від 16.07.2019 №557-ДП-ФБ про правопорушення на ринку цінних паперів, в якому встановила порушення позивачем Порядку № 817.
14.          Постановою від 26.07.2019 №14/01/17607 Комісія призначила до розгляду на 15.08.2019 справу про правопорушення на ринку цінних паперів.
15.          Постановою від 15.08.2019 №14/01/19490 Комісія зупинила провадження у справі про правопорушення на ринку цінних паперів стосовно позивача, мотивуючи необхідністю проведення додаткової перевірки обставин справи.
16.          Листом від 20.08.2019 №107 позивач надав до Комісії перелік документів та реквізити листів, з якими ці документи були надані Комісії упродовж 2018-2019 років, зазначивши, що усі вони, а також документи за попередні роки, наявні у Комісії в матеріалах ліцензійної справи. Водночас повідомив про відсутність змін в діяльності ПрАТ «Українська фондова біржа», у складі його керівників та фахівців, статутному капіталі, структурі власності, складі кінцевих бенефіціарів, кількості сертифікованих працівників тощо, що потребує надання додаткової інформації чи документів Комісії, а також надав окремі документи з тих, які вимагала Комісія.
17.          Постановою від 11.12.2019 №14/01/28487 Комісія відновила провадження у справі про правопорушення на ринку цінних паперів щодо позивача. 
18.          За результатами розгляду справи про правопорушення на ринку цінних паперів Комісія видала розпорядження від 19.12.2019 №339-ДП-ФБ про усунення позивачем порушень законодавства про цінні папери, яке полягає у ненаданні ним в повному обсязі запитуваних Комісією документів, зобов`язавши позивача подати частину документів з переліку документів, який містився в листі Комісії від 22.04.2019 №11/02/9869.
19.          За указане порушення Комісія постановою від 19.12.2019 №592-ДП-ФБ наклала на позивача штраф в розмірі 120 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що становить 2040,00 грн.
20.          Не погоджуючись із діями відповідача щодо витребування у нього документів відповідно до Порядку №817, з розпорядженням про усунення порушень вимог законодавства про цінні папери та постановою про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

21.          Позивач вважає, що оскаржувані постанова про накладення на позивача санкції за правопорушення на ринку цінних паперів та розпорядження про усунення порушень законодавства про цінні папери є протиправними, оскільки ґрунтуються на неправильному висновку Комісії про вчинення позивачем правопорушення, яке полягає у невиконанні її вимог про надання інформації та документів, що стосуються виданої в установленому порядку та в подальшому переоформленої на безстроково ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку (далі - ліцензія).
У позивача відсутній законодавчо визначений обов`язок після переоформлення ліцензії на безстрокову подати до Комісії документи, які подаються заявником разом із заявою про видачу ліцензії відповідно до Порядку №817. Водночас усі документи, подані ним для отримання цієї ліцензії, містяться в матеріалах ліцензійної справи, яка знаходиться в розпорядженні Комісії, а всі інші необхідні документи ним подавалися до Комісії в установлені порядку та строки.
Окрім того, у відповідача немає підстав для витребування у нього відповідної інформації та документів поза межами заходів державного контролю, які відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та ст.  19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» можуть здійснюватися лише шляхом проведення планових та позапланових перевірок з метою додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов і які щодо нього Комісією не проводилися.
Внаслідок прийняття протиправних рішень Комісією створено перешкоди у реалізації позивачем права на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку та безпідставно застосовано санкції.
22.          Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що при прийнятті оскаржуваних рішень діяв в межах повноважень та відповідно до закону. Зокрема, ліцензію на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку позивачу видано відповідно до Порядку та умов видачі ліцензії на провадження окремих видів професійної діяльності на фондовому ринку, переоформлення ліцензії, видачі дубліката та копії ліцензії, затвердженого рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 26.05.2006, яке було чинне до 14.05.2013.
У період дії вказаної ліцензії вимоги до професійної діяльності на фондовому ринку змінилися. Законом України «Про внесенні змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства про цінні папери» від 04.07.2012 №5042-ІУ, який набрав чинності з 01.01.2013, передбачено, що протягом двох років після набрання ним чинності професійні учасники фондового ринку, які отримали безстрокові ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку, зобов`язані подати Комісії інформацію, передбачену пунктами 2-13 частини другої статті 27-1 Закону «Про цінні папери та фондовий ринок». Тобто ліцензіати, які мали безстрокові ліцензії на провадження відповідного виду професійної діяльності на фондовому ринку, надали до Комісії інформацію до 01.01.2015.
Неподання інформації, передбаченої пунктами 2-13 частини другої статті 27-1 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» є підставою для застосування санкції, зокрема, анулювання ліцензії, відповідно до законодавства щодо цінних паперів.
29.06.2015 набрав чинності Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 №222-УІІІ, відповідно до п. 6 ст. 21 Прикінцевих та перехідних положень якого ліцензії, які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк.
На виконання рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2018 у справі №826/15122/17, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019, Комісія переоформила позивачу вищевказану ліцензію на безстрокову.
На думку відповідача, судами не було враховано відсутності в Комісії інформації, необхідної для переоформлення позивачу ліцензії, передбаченої п.п. 2-13 ч. 2 ст. 27-1 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок». Позивач необхідних документів не надав. 
Відповідач також покликався на ст. 9 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», відповідно до якої уповноважені особи Комісії можуть, зокрема, вимагати необхідні документи та іншу інформацію у зв`язку з реалізацією своїх повноважень.
Тому Комісія в межах повноважень та відповідно до закону витребувала у позивача необхідну інформацію та документи, у зв`язку з ненаданням яких у повному обсязі обґрунтовано встановила вчинення позивачем правопорушення на ринку цінних паперів, яке зобов`язала усунути відповідно до оскаржуваного розпорядження, застосувавши до позивача санкцію у вигляді штрафу за це правопорушення.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, зазначив, що позивач, як учасник фондового ринку, зобов`язаний виконувати вимоги уповноваженої особи Комісії про надання необхідних документів відповідно до законодавства, необхідних для реалізації наданих їй повноважень.
Проте, аналіз переліку документів, запитуваних відповідачем у позивача згідно з листом від 22.04.2019, свідчить про те, що фактично Комісія вимагала документи, які подаються заявником до Комісії разом із заявою про видачу ліцензії і перелік яких визначений пунктами 2 і 4 розділу ІІ Порядку та умов №817.
Однак, зі змісту Порядку та умов №817 не вбачається, що його дія підлягає застосуванню до осіб, які уже мають чинну ліцензію. Тому витребування Комісією від позивача документів листом від 22.04.2019 з посиланням на Порядок та умови №817 суд вважає необґрунтованим.
Суд звернув увагу на те, що в мотивувальній частині оскаржуваної постанови наведено додаткові підстави для витребування, які не були вказані у згаданому листі, а саме:
- Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства про цінні папери» від 04.07.2012 №5052-УІ (далі - Закон №5042-VІ), який набрав чинності з 01.01.2013 і яким внесено зміни до Закону України «Про цінні папери та фоновий ринок» відповідно до норм розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень якого професійні учасники фондового ринку, які отримали безстрокові ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку, протягом двох років після набрання чинності цим Законом зобов`язані подати в Комісію інформацію, передбачену пунктами 2-13 ч. 2 ст. 27-1 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок»;
- Ліцензійні умови провадження професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів) - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку, затверджені рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 14.05.2013 №  818 (далі - Ліцензійні умови №818).
Суд дійшов висновку, що норми Закону № 5042 не підлягають застосуванню до позивача в частині надання Комісії документів, передбачених пунктами 2-13 ч. 2 ст. 27-1 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» з огляду на те, що:
1) такий обов`язок виник у професійних учасників фондового ринку, які отримали безстрокові ліцензії, і тривав до 01.01.2015, тобто упродовж двох років з дня набрання чинності Законом №5042, тоді як позивач в указаний період безстрокову ліцензію не отримував, оскільки його ліцензія діяла до  24.07.2017;
2) з 29.06.2015 набрав чинності Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 №222-ІІІ (далі - Закон №222-ІІІ), п. 6 ст. 21 Прикінцевих та перехідних положень якого встановлено, що ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених в статті 7 цього Закону (це стосується і професійної діяльності на фондовому ринку), які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими. Оскільки ліцензія позивача була чинною на день набрання чинності цим Законом, автоматично вона стала безстроковою в силу норм цього Закону, що надає позивачу право провадити ліцензовану професійну діяльність на фондовому ринку без подання документів, які вимагаються згаданими вище нормами Закону №5042 з відсилкою до пунктів 2-13 ч. 2 ст. 27-1 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок».
Тобто, порядок набуття ліцензією статусу безстрокової, встановлений п. 6 ст. 21 Прикінцевих та перехідних положень Закону №222, має пріоритет і скасовує попередній порядок, передбачений Законом №5042. Цю позицію висловив Окружний адміністративний суд м.  Києва у рішенні від 13.08.2018 у справі №826/15122/17, залишеному без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019.
Таким чином, вищевказані зміни, що відбулися в правовому регулюванні ліцензійної діяльності, не зумовили виникнення у позивача обов`язку надання документів згідно з переліком, визначеним пунктами 2-13 ч. 2 ст. 27-1 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» та п. 2 та 4 розділу ІІ Порядку та умов №817.
24.          Суд апеляційної інстанції загалом погодився з висновками суду першої інстанції.  
Разом з тим, суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції  в частині зобов`язання Комісії утриматися від дій, пов`язаних із вимаганням від позивача надання документів (частини документів), як таке, що прийняте з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. 
Суд дійшов висновку, що суд першої інстанції помилково задовольнив вимогу, яка заявлена для уникнення можливих, прогнозованих майбутніх дій, які позивач вважає протиправними.
Проте, резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов`язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

25.          Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах. Вважає, що скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики. 
Направляючи запит до ПрАТ "Українська фондова біржа" щодо надання інформації та витребування документів, НКЦПФР діяла відповідно до п. 10 ст. 8, ст. 9 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні". 
Суди неправильно застосували Закон України від 04.07.2012 №5042-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства про працю". Після закінчення ліцензії ПрАТ "Українська фондова біржа" має право продовжити здійснення професійної діяльності за умови отримання нової ліцензії відповідно до вимог ст. 27-1 і 27.2 Закону №3480-IV. Неподання учасником фондового ринку інформації, передбаченої п. 2-13 ч.  2 ст. 27-1 Закону №3480-IV є підставою для застосування санкції. 
Ліцензіати, які мали намір після закінчення строку дії ліцензії проводити професійну діяльність на фондовому ринку, надали заяву та документи, передбачені Порядком № 817. НКЦПФР у п. 1 свого рішення від 18.04.2019 № 223 на виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.08.2018 у справі №826/15122/17 переоформила ліцензію ПрАТ "Українська фондова біржа" на безстрокову. У п. 2 рішення НКЦПФР від 18.04.2019 №223 визначено, що департамент ліцензування професійних учасників фондового ринку повинен забезпечити перевірку дотримання ПрАТ "Українська фондова біржа" Порядку № 817 та ліцензійних умов № 818. 
Суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що Порядок № 817 не підлягає застосуванню до осіб, які вже мають чинну ліцензію
Суди попередніх інстанцій не дослідили рішення НКЦПФР від 18.04.2019, на виконання якого позивачу направлявся запит на витребування документів. 
26.          У відзиві позивач покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій. Зазначає, що Порядок №817 містить вказівку на коло суб`єктів правовідносин, до яких він застосовується. Розширене тлумачення кола суб`єктів правовідносин, визначених законом, не допускається.
Порядок №817 спрямований на осіб, які подають заяву про видачу ліцензії на провадження окремих видів професійної діяльності на фондовому ринку вперше. Відповідно, відповідач не мав права вимагати від позивача повного пакету документів, що подаються разом із заявою про видачу ліцензії вперше.
Ліцензійними умовами №818 також не передбачено такого обов`язку.
У відповідача відсутні підстави для витребування інформації та документів поза межами заходів державного контролю, які відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» можуть здійснюватися лише шляхом проведення планових та позапланових перевірок з метою додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов і які щодо нього Комісією не проводилися.
Внаслідок прийняття оскаржуваних рішень Комісією створено перешкоди у реалізації позивачем права на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку, та безпідставно застосовано санкції.
У судів попередніх інстанцій були відсутні підстави для оцінки рішення НКЦПФР від 18.04.2019, адже підставою для витребування документів є перевірка дотримання вимог Порядку № 817 та Ліцензійних умов №  818.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з наведених далі мотивів.
28.          Ключовим у справі є питання про правомірність вимоги Комісії надати документи, передбачені законом для отримання ліцензії вперше, зверненої до особи, яка вже має таку ліцензію безстроково. 
29.          Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30.          Правові засади здійснення державного регулювання ринку цінних паперів та державного контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних в Україні визначає Закон України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» від 30.10.1996 №448/96-ВР (далі - Закон №448/96-ВР).
31.          Пунктом 10 ст. 8 Закону №448/96-ВР встановлено, що Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку має право надсилати емітентам, особам, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, фондовим біржам та саморегулівним організаціям обов`язкові для виконання розпорядження про усунення порушень законодавства про цінні папери та вимагати надання необхідних документів відповідно до чинного законодавства.
32.          Згідно зі ст. 9 Закону №448/96-ВР уповноважена особа Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку має право, зокрема, вимагати необхідні документи та іншу інформацію у зв`язку з реалізацією своїх повноважень.
33.          Питання щодо права вимагати необхідні документи загалом не заперечується позивачем, однак сторони розійшлися стосовно дотримання критерію «необхідності» у контексті обставин справи. Позивач вважає, що Комісія не мала законних підстав вимагати документи.
34.          Суд враховує, що позивач мав ліцензію, чинну до 24.07.2017.
35.          Первісно спір між ПрАТ «Українська фондова біржа» та Комісією виник у 2017 році щодо чинності ліцензії та її переоформлення на безстрокову. Незважаючи на те, що строк її минув, позивач вважав, що вона є безстроковою в силу п. 6 ст. 21 Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 № 222-VIII, яким передбачено, що «ліцензії на провадження видів господарської діяльності, що на день набрання чинності цим Законом є чинними, продовжують діяти. Ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону: … які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк».
36.          Натомість, Комісія посилалася на п. 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI та вважала, що позивач після закінчення строку дії ліцензії має отримати нову ліцензію відповідно до вимог статей 27-1 і 27-2 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок".
37.          Цей спір вирішено судом. Зокрема, рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019 та постановою Верховного Суду від 01.11.2022 у справі №826/15122/17, позов задоволено та вирішено зобов`язати Комісію безкоштовно переоформити ліцензію на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку ПрАТ "Українська фондова біржа» на безстрокову шляхом видачі УФБ паперового бланку ліцензії із зазначенням про її безстроковість.
38.          У постанові від 01.11.2022 у зазначеній вище справі Верховний Суд дійшов висновку:

«… пункт 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI є таким, що суперечить імперативній нормі частини шостої статті 21 Закону № 222, а порядок набуття чинними ліцензіями статусу безстрокових учасникам фондового ринку ставить їх в гірше становище порівняно з іншими суб`єктами господарювання, та створює обмеження для реалізації їх законних прав та інтересів, передбачених Законом №222-VIII.
В цьому випадку колізія між нормою пункту 5 прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI та нормами прийнятого пізніше Закону № 222-VIII (зокрема частиною шостою статті 21 Закону № 222-VIII) є так званою змішаною колізією права, з ознаками як темпоральної (між актами однакової юридичної сили, прийнятими у різний час), так і змістовної (між загальною і спеціальною нормою права). Така колізія відповідно до теорії права може бути вирішена як на користь норми, прийнятої пізніше, так і на користь спеціальної норми, враховуючи волю законодавця та принцип розумності правового регулювання.
Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій вирішили цю колізію на основі принципу вирішення колізій, застосувавши положення Закону №222-VIII як такого, що прийнятий пізніше, суди вказали, що у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням "застарілих" норм з одного й того ж питання. В даному випадку має місце саме така неузгодженість, оскільки з прийняттям Закону № 222-VIII норма пункту 5 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №5042-VI не була скасована.
Колегія суддів погоджується з цим висновком судів попередніх інстанцій, оскільки вимога п. 5 Прикінцевих положень Закону № 5042-VI є дискримінуючою для професійних учасників ринку цінних паперів та ставить їх в нерівне положення з усіма іншими суб`єктами господарювання, що провадять ліцензійну діяльність».

39.          Отже, у справі № 826/15122/17 вже було зроблено висновок про незастосування до позивача пункту 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI та, відповідно, незаконність вимог Комісії про надання інформації, передбаченої пунктами 2-13 ч. 2 ст.27-1 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок", як умови переоформлення ліцензії на безстрокову.
40.          18.04.2019 на виконання судового рішення у справі № 826/15122/17 Комісія видала позивачу безстрокову ліцензію, але одночасно пред`явила вимоги стосовно надання документів (частини документів) згідно з переліком, який ідентичний переліку документів, що подаються як додатки до заяви про видачу нової ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку.
41.          Вимогу про надання відповідного переліку інформації та документів Комісія обґрунтувала здійсненням контролю за виконанням ПрАТ «Українська фондова біржа» вимог, встановлених Порядком №  817, зокрема п. 17 розділу І цього Порядку та умов.
42.          Порядок №817 встановлює процедуру та умови видачі ліцензії на провадження окремих видів професійної діяльності на фондовому ринку, перелік документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії, підстави для відмови у її видачі, порядок реєстрації внутрішніх документів (змін до них) та визначають вимоги, необхідні для отримання ліцензії на провадження окремих видів професійної діяльності на фондовому ринку.
43.          Суд погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Порядок №817 не застосовується до осіб, які вже мають чинну ліцензію, тому витребування Комісією від позивача документів листом від 22.04.2019 з посиланням на Порядок №817 є необґрунтованим.
44.          Не може бути належною правовою підставою для такої вимоги і п. 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI, який вимагає, щоб емітенти цінних паперів та професійні учасники фондового ринку протягом двох років після набрання чинності цим Законом привели свою діяльність у відповідність із цим Законом.
45.          Пункт 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI передбачає дві групи професійних учасників фондового ринку залежно від строку дії їхніх ліцензій і, відповідно, різні перехідні положення.
Зокрема, у частині другій п. 5 передбачено, що професійні учасники фондового ринку, які отримали строкові ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку до набрання чинності цим Законом, провадять свою діяльність після набрання чинності цим Законом відповідно до виданих ліцензій протягом строку їх дії. Після закінчення строку дії ліцензії провадження відповідного виду професійної діяльності дозволяється за умови отримання нової ліцензії відповідно до вимог статей 27-1 і 27-2 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок".
Зазначена правова норма поширювалася на позивача, який мав строкову ліцензію, чинну до 24.07.2017. Однак 18.04.2019 за наслідками вирішення судового спору Комісія переоформила позивачу безстрокову ліцензію і, відповідно, ч. 2 п. 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042-VI з цього час на позивача перестала поширюватися.
У частині третій п. 5 передбачено, що протягом двох років після набрання чинності цим Законом професійні учасники фондового ринку, які отримали безстрокові ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку, зобов`язані подати Національній комісії з цінних паперів та фондового ринку інформацію, передбачену пунктами 2-13 частини другої статті 27-1 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок".
Однак ця норма не може бути застосована до позивача, оскільки на час набрання чинності Законом № 5042-VI він не мав безстрокової ліцензії (не отримував її), а станом на 18.04.2019, на час переоформлення ліцензії безстроково, вже минув дворічний строк, протягом якого існував обов`язок подати документи.
46.          Під час судового засідання представник відповідача визнала, що більшість документів, які він витребовував листом від 22.04.201, у нього є, у різних підрозділах, але не зберігаються в єдиній ліцензійній справі; частина документів надаються позивачем регулярно, але містять різні дати (періоди). Вимога надати документи спрямована на впорядкування ліцензійної справи. Яких саме документів бракує і чи це впливає на дотримання правил роботи ПрАТ «Українська фондова біржа», захист інвесторів представник Комісії пояснити не змогла.  
47.          За таких обставин, дії Комісії щодо пред`явлення вимоги до ПрАТ «Українська фондова біржа», яке має чинну безстрокову ліцензію на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку, надати документи (частину документів) згідно з переліком, який ідентичний переліку документів, що подаються як додатки до заяви про видачу нової ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку є не обґрунтованими і не мають правових підстав.
48.          Щодо посилання відповідача в оскаржуваній постанові на Ліцензійні умови №818 в обґрунтування вимоги про надання позивачем документів, то цими Ліцензійними умовами не передбачено обов`язок ліцензіата, який має чинну ліцензію, повторно (або неодноразово) подавати до Комісії документи, ідентичні тим, які необхідно подати заявнику при отриманні ліцензії вперше відповідно до пунктів 1 та 2 розділу ІІ Порядку та умов №817.
49.          Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що в листі від 22.04.2019 №11/02/9869 Комісія, витребовуючи у позивача документи, не посилалася на Ліцензійні умови №818. У постанові від 08.07.2019 №14/02/15978 про порушення справи про правопорушення на ринку цінних паперів та в акті від 16.07.2019 №557-ДП-ФБ про правопорушення на ринку цінних паперів Комісією не встановлено факту порушення позивачем Ліцензійних умов № 818 у зв`язку з ненаданням ПрАТ «Українська фондова біржа» документів, передбачених цими Ліцензійними умовами.
50.          Відтак Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що Комісія необґрунтовано встановила порушення позивачем Порядку №817 та Ліцензійних умов №818, що призвело до прийняття нею протиправних розпорядження від 19.12.2019 №339-ДП-ФБ про усунення порушень та постанови від 19.12.2019 №592-ДП-ФБ про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів у вигляді штрафу в розмірі 120 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що становить 2040,00 грн, що є підставою для їх скасування.
51.          Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
52.          Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
53.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
54.          Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
55.          Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
56.          Суди першої та апеляційної інстанції ухвалили рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому касаційну скаргу не підлягає задоволенню.
57.          З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції судові витрати не підлягають розподілу.

Керуючись ст. 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року у справі № 640/619/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук
                                                            
Суддя                                                                                                              Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб