ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2023 року 
м. Київ
справа № 810/2162/17
адміністративне провадження № К/9901/28344/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.
в порядку письмового провадження розглянув касаційну скаргу Центральної районної лікарні Києво-Святошинського району на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16.01.2018 (судді - Аліменко В.О.,   Безименна Н.В., Кучма А.Ю.)
у справі за позовом Центральної районної лікарні Києво-Святошинського району до Головного державного інспектора Головного управління Держпраці у Київській області Шандурської Вікторії Станіславівни, Головного управління Держпраці у Київській області про визнання протиправними та скасування наказу і припису, визнання дій неправомірними.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Центральна районна лікарня Києво-Святошинського району звернулась до суду з позовом, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати наказ про призначення позапланової перевірки №174 від 24.01.2017; 
- визнати неправомірними дії головного державного інспектора Головного управління Держпраці Шандурської В.С. щодо проведення позапланової перевірки у період з 30.01.2017 по 31.01.2017; 
- визнати протиправним та скасувати припис від 31.01.2017 №10-93/84-58.
ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 24.01.2017 перший заступник начальника управління Держпраці у Київській області, на підставі звернення професійної спілки працівників охорони здоров`я від 23.12.2016 за №05-07/448, доручення на проведення позапланової перевірки Державної служби України з питань праці від 13.01.2017 №375/4.3./4.3-ДП-17 та наказу Головного управління у Київській області за №174 від 24.01.2017, видав направлення за №149 від 24.01.2017 про проведення позапланової перевірки в Центральній районній лікарні Києво-Святошинського району Київської області, яким уповноважив головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів управління з питань праці Головного управління Держпраці у Київській області Шандурську В.С. провести в період з 26 січня по 31 січня 2017 року позапланову перевірку дотримання законодавства про працю в Центральній районній лікарні Києво-Святошинського району Київської області.
За результатами перевірки 31.01.2017 складено акт перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування №10-93/84. Головний лікар ОСОБА_1 та головний бухгалтер ОСОБА_4 Центральної районної лікарні Києво-Святошинського району відмовилися підписувати, про що було зроблено відповідний запис.
Під час проведення перевірки відповідачем-2 виявлено ряд порушень вимог трудового законодавства, зокрема: порушення вимог ст. 31 КЗпП України, оскільки бухгалтер ОСОБА_2 , керівник групи обліку розрахункового відділу ОСОБА_3 та провідний спеціаліст - бухгалтер розрахункового відділу ОСОБА_5 виконують роботи не передбачені умовами діючих посадових інструкцій; порушення вимог п.1.3; 1.6 розділу 1, п.4.4.1; 4.4.2; 4.4.9 розділу ІV діючого статуту ЦРЛ Києво-Святошинського району.
У зв`язку з вищевикладеними порушеннями відповідачем- 2 винесено припис за №10-93/84-58 від 31.01.2017.
Вважаючи наказ Головного управління у Київській області за №174 від 24.01.2017 про проведення позапланової перевірки в Центральній районній лікарні Києво-Святошинського району Київської області та припис за №10-93/84-58 від 31.01.2017 незаконними, такими, що винесені з порушенням вимог чинного законодавства, позивач звернувся до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 05.10.2017 позов задоволено частково.
Визнано неправомірними дії головного державного інспектора Головного управління Держпраці у Київській області Шандурської Вікторії Станіславівни щодо проведення позапланової перевірки Центральної районної лікарні Києво-Святошинського району у період з 30.01.2017 по 31.01.2017.
Визнано протиправним та скасовано припис головного державного інспектора Головного управління Держпраці у Київській області Шандурської Вікторії Станіславівни №10-93/84-58 від 31.01.2017.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.01.2018 постанову Київського окружного адміністративного суду від 05.10.2017 скасовано.
В задоволенні позову відмовлено.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що ч. 1 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено вичерпний перелік підстав проведення позапланової перевірки у суб`єкта господарювання, серед яких відсутні такі підстави, як звернення голови професійної спілки працівників охорони здоров`я України та доручення Державної служби України з питань праці.
Також суд першої інстанції виходив з того, що у зверненні профспілки не зазначено чиї саме права порушені, чи конкретно кому була спричинена шкода та чи надавались повноваження голові профспілки подавати таке звернення від імені працівників. Сам по собі факт участі у професійній спілці не може підтверджувати чи спростовувати фактів порушення прав працівників.
Також суд першої інстанції виходив з того, що припис підлягає скасуванню з підстав того, що саме проведення перевірки та дії відповідача по проведенню перевірки визнані судом протиправними, а отже всі висновки та прийняті рішення в результаті такої перевірки підлягають скасуванню.
Відмовляючи в задоволенні решти позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що наказ про призначення перевірки вичерпав свою дію, відтак його скасування не може призвести до захисту прав позивача.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що звернення голови професійної спілки працівників охорони здоров`я України є зверненням фізичної особи, оскільки усі члени професійної спілки є працівниками Центральної районної лікарні Києво-Святошинського району.
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що перевірка була призначена на підставі звернення професійної спілки працівників охорони здоров`я та доручення, тобто на підставі та в межах, встановлених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Головний державний інспектор Головного управління Держпраці Шандурська В.С. при проведенні позапланової перевірки діяла відповідно до норм чинного законодавства, в межах повноважень, наданих їй законами України та підзаконними нормативно-правовими актами, а тому позовні вимоги є необґрунтованими, та такими, що не підлягають задоволенню.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.
Зокрема, покликається на те, що звернення голови професійної спілки працівників охорони здоров`я України та доручення Державної служби України з питань праці не могли бути підставою для проведення відповідачем позапланової перевірки.
Також покликається на те, що в порушення вимог пункту 1 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у направленні на проведення перевірки відповідачем не зазначено перелік питань, які підлягають перевірці.
Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а рішення судів залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (Закон №877).
Відповідно до статті 2 Закону №877, в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Відповідно до частини шостої цієї статті заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Відповідно до статті 3 Закону №877 одним з основних принципів здійснення державного нагляду (контролю) є здійснення його лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону №877 підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання;
звернення посадових осіб органів місцевого самоврядування про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства у випадках, коли право на подання такого звернення передбачено законом.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи та посадові особи органів місцевого самоврядування, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Відповідно до частини 2 статті 6 Закону №877 проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини третьої статті 259 КЗпП України громадський контроль за додержанням законодавства про працю здійснюють професійні спілки та їх об`єднання.
Судами першої та апеляційної інстанцій, під час розгляду справи, встановлено, що позапланова перевірка позивача проведена відповідачем на підставі звернення голови професійної спілки працівників охорони здоров`я України та доручення Державної служби України з питань праці.
Станом на час виникнення спірних, у цій справі, правовідносин Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю на виконання вимог статті 259 КЗпП України затверджено не було.
Такий порядок було затверджено Кабінетом Міністрів України лише 26.04.2017 за №295.
Своєю чергою, станом на час проведення відповідачем позапланової перевірки позивача, діяв Закон №877, який, серед іншого, передбачав і підстави проведення позапланових заходів контролю.
Перелік таких підстав є вичерпним і серед них відсутні такі підстави для проведення позапланових заходів, як то звернення голови професійної спілки працівників охорони здоров`я України та доручення Державної служби України з питань праці.
При цьому частина 2 статті 6 Закону №877 містить імперативний припис щодо заборони проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо протиправності рішень та дій відповідача, щодо проведення позапланової перевірки позивача, та постановив рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Подібних висновків щодо застосування статті 6 Закону №877 дійшов Верховний Суд у постанові від 19.10.2018 у справі № 805/3137/17-а.
Висновки суду апеляційної інстанції про те, що фактично перевірку було проведено за звернення фізичної особи, не можна визнати обґрунтованими, оскільки, як встановлено судами, звернення про проведення перевірки було підписане головою професійної спілки, який діяв як посадова особа професійної спілки, а не як приватна фізична особа.
Сама собою участь усіх працівників позивача в профспілці не свідчить, що мало місце звернення фізичної особи і не створює передбачених статтею 6 Закону №877 підстав для здійснення позапланого заходу контролю.
До того ж, відповідно до частини третьої статті 259 КЗпП України повноваження професійних спілок та їх об`єднань у сфері нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю визначено у формі здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю.
Крім того, повноваження профспілок, їх об`єднань щодо захисту прав громадян на працю та форми здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю визначено Законом України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».
Відповідно до статті 21 цього Закону профспілки здійснюють громадський контроль за виплатою заробітної плати, додержанням законодавства про працю та про охорону праці, створенням безпечних і нешкідливих умов праці, належних виробничих та санітарно-побутових умов, забезпеченням працівників спецодягом, спецвзуттям, іншими засобами індивідуального та колективного захисту. У разі загрози життю або здоров`ю працівників профспілки мають право вимагати від роботодавця негайного припинення робіт на робочих місцях, виробничих дільницях, у цехах та інших структурних підрозділах або на підприємстві в цілому на час, необхідний для усунення загрози життю або здоров`ю працівників.
Профспілки мають право на проведення незалежної експертизи умов праці, а також об`єктів виробничого призначення, що проектуються, будуються чи експлуатуються, на відповідність їх нормативно-правовим актам з питань охорони праці, брати участь у розслідуванні причин нещасних випадків і профзахворювань на виробництві та давати свої висновки про них.
Для здійснення цих функцій профспілки, їх об`єднання можуть створювати служби правової допомоги та відповідні інспекції, комісії, затверджувати положення про них. Уповноважені представники профспілок мають право вносити роботодавцям, органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування подання про усунення порушень законодавства про працю, які є обов`язковими для розгляду, та в місячний термін одержувати від них аргументовані відповіді.
У разі ненадання аргументованої відповіді у зазначений термін дії чи бездіяльність посадових осіб можуть бути оскаржені до місцевого суду.
Таким чином, закон не пов?язує повноваження профспілок щодо контролю за додержанням законодавства про працю із здійсненням громадського контролю і не наділяє повноваженнями по зверненню до органів контролю за проведенням позапланових перевірок.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Враховуючи усе викладене вище, суд дійшов висновку про скасування рішення суду апеляційної інстанції і залишення в силі рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 346, 349, 352, 356, 359 КАС України,-
постановив:
Касаційну скаргу Центральної районної лікарні Києво-Святошинського району задовольнити.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16.01.2018 у цій справі скасувати.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 05.10.2017 у цій справі залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
А.А. Єзеров