ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2023 року 
м. Київ

справа №440/2474/20
касаційне провадження № К/9901/16981/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Гончарової І.А., 
суддів - Васильєвої І.А., Ханової Р.Ф.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «НАФТОРГ і К» 
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року (головуючий суддя - Чеснокова А.О.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року (колегія суддів у складі: головуючий суддя - Рєзнікова С.С.; судді - Бегунц А.О., Мельнікова Л.В.)
у справі № 440/2474/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогазторг і К» 
до Головного управління ДФС у Донецькій області, 
Головного управління ДПС у Донецькій області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

У травні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Нафтогазторг і К» (далі -               ТОВ «Нафтогазторг і К»; позивач; платник) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління ДФС у Донецькій області (далі - ГУ ДФС у Донецькій області; відповідач-1; контролюючий орган) та Головного управління ДПС у Донецькій області (далі - ГУ ДПС у Донецькій області; відповідач-2), в якому просило: визнати протиправним та скасувати рішення від 01 липня 2019 року № 51528/10/05-99-40-01-18 про відмову у видачі ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним; зобов`язати ГУ ДПС у Донецькій області видати позивачу ліцензії на торгівлю пальним за період з 01 липня 2019 року по 04 серпня 2019 року.

Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 23 вересня 2020 року в задоволенні адміністративного позову відмовив. 

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 лютого 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

ТОВ «Нафтогазторг і К» звернулося до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23 вересня          2020 року, постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. 

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права. При цьому наголошує на наданні контролюючому органу повного пакета документів для видачі ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним, однак за результатами розгляду документів відповідач-1 протиправно відмовив у видачі ліцензій.

Верховний Суд ухвалою від 12 липня 2021 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ «Нафтогазторг і К».

Відзивів на касаційну скаргу від відповідачів не надійшло, що в силу частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ними норм матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судами з`ясовано, що позивачем 25 червня 2019 року до ГУ ДФС у Донецькій області подано заяви з пакетом документів для отримання ліцензій для торгівлі пальним на автозаправних станціях: № 1 - 2 (вул. Радянська, 112, смт Олександрівка, Олександрівський р-н, Донецька обл.); № 10 (вул. Октябрська, 10, с. Шахтове, Добропільський р-н, Донецька обл.); № 4                                (вул. Білозерська, 31, смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.); № 4а                          (вул. Чарикова, 1А, с. Очеретине, Олександрівський р-н, Донецька обл.); № 3 (вул. Мінеральна, 5, смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.); № 3а (вул. Асфальтна, 26, с. Іверське, Олександрівський р-н, Донецька обл.); № 2 (вул. Залізнична, 4а, с. Новоукраїнка, Добропільський р-н, Донецька обл.). 

За результатами розгляду поданих документів відповідачем-1 прийнято рішення від 01 липня 2019 року № 51528/10/05-99-40-01-18 про відмову у видачі ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним, яке мотивовано неподанням ТОВ «Нафтогазторг і К» документів, що підтверджують право власності або право користування земельними ділянками, або інше передбачене право землекористування на земельні ділянки, на яких розташовано об`єкти оптової або роздрібної торгівлі пальним чи зберігання пального, чинних на дату подання заяви та/або на дату введення таких об`єктів в експлуатацію.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій підтримали наведені доводи контролюючого органу та зазначили, що документи на підтвердження наявності у платника права на використання відповідних земельних ділянок ГУ ДФС у Донецькій області не надавалися. При цьому судові інстанції відхилили посилання позивача на положення Цивільного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - ЦК України), як на підставу для автоматичного переходу права користування земельними ділянками в момент оформлення права оренди розміщених на них споруд, оскільки доказів реєстрації зазначеного речового права відповідачу-1 надано не було.

Верховний Суд не може визнати такі доводи обґрунтованими з огляду на таке. 

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 1 Закону України від 02 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 222-VIII) ліцензування - це засіб державного регулювання провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, спрямований на забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері ліцензування, захист економічних і соціальних інтересів держави, суспільства та окремих споживачів.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 7 Закону № 222-VIII ліцензуванню підлягає, зокрема, виробництво і торгівля спиртом етиловим, коньячним і плодовим та зерновим дистилятом, біоетанолом, алкогольними напоями та тютюновими виробами і пальним, зберігання пального, яка ліцензується відповідно до Закону України від 19 грудня 1995 року № 481/95-ВР «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв, тютюнових виробів та пального» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 481/95-ВР).

Статтею 15 Закону № 481/95-ВР передбачено, що роздрібна торгівля алкогольними напоями (крім столових вин) або тютюновими виробами або пальним може здійснюватися суб`єктами господарювання всіх форм власності, у тому числі їх виробниками, за наявності у них ліцензій на роздрібну торгівлю.

Суб`єкти господарювання отримують ліцензії на право оптової торгівлі пальним та зберігання пального на кожне місце оптової торгівлі пальним або кожне місце зберігання пального відповідно, а за відсутності місць оптової торгівлі пальним - одну ліцензію на право оптової торгівлі пальним за місцезнаходженням суб`єкта господарювання.

Ліцензія видається за заявою суб`єкта господарювання, до якої додається документ, що підтверджує внесення річної плати за ліцензію.

У заяві зазначається вид господарської діяльності, на провадження якого суб`єкт господарювання має намір одержати ліцензію (оптова, роздрібна торгівля алкогольними напоями, тютюновими виробами, оптова, роздрібна торгівля пальним або зберігання пального).

Суб`єкти господарювання отримують ліцензію на право роздрібної торгівлі пальним на кожне місце роздрібної торгівлі пальним.

Для отримання ліцензії на право оптової або роздрібної торгівлі пальним або на право зберігання пального разом із заявою додатково подаються завірені заявником копії таких документів: документи, що підтверджують право власності або право користування земельною ділянкою, або інше передбачене законодавством право землекористування на земельну ділянку, на якій розташований об`єкт оптової або роздрібної торгівлі пальним або зберігання пального, чинні на дату подання заяви та/або на дату введення такого об`єкта в експлуатацію, будь-якого цільового призначення; акт вводу в експлуатацію об`єкта або акт готовності об`єкта до експлуатації, або сертифікат про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, або інші документи, що підтверджують прийняття об`єктів в експлуатацію відповідно до законодавства, щодо всіх об`єктів у місці оптової або роздрібної торгівлі пальним або зберігання пального, необхідних для оптової або роздрібної торгівлі пальним або зберігання пального; дозвіл на початок виконання робіт підвищеної небезпеки та початок експлуатації (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.

Копії таких документів не подаються у разі їх наявності у відкритих державних реєстрах, якщо реквізити таких документів та назви відповідних реєстрів зазначено в заяві на видачу ліцензії на право оптової або роздрібної торгівлі пальним або на зберігання пального.

Відповідальність за достовірність даних у документах, поданих разом із заявою, несе заявник.

У разі якщо зазначені документи видані (оформлені) іншій особі, ніж заявник, такий заявник додатково подає документи, що підтверджують його право на використання відповідного об`єкта.

У розглядуваній ситуації судами з`ясовано, що під час звернення із заявами про видачу ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним позивачем приєднано до них копії договорів оренди нежитлових приміщень, за умовами яких Товариство з обмеженою відповідальністю «Архів» (орендодавець) передає, а платник (орендар) приймає у строкове користування та володіння автозаправні станції: № 1 - 2 (вул. Радянська, 112, смт Олександрівка, Олександрівський р-н, Донецька обл.); № 10 (вул. Октябрська, 10, с. Шахтове, Добропільський р-н, Донецька обл.); № 4 (вул. Білозерська, 31, смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.); № 4а                           (вул. Чарикова, 1А, с. Очеретине, Олександрівський р-н, Донецька обл.); № 3 (вул. Мінеральна, 5, смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.); № 3а (вул. Асфальтна, 26, с. Іверське, Олександрівський р-н, Донецька обл.); № 2 (вул. Залізнична, 4а, с. Новоукраїнка, Добропільський р-н, Донецька обл.).

До кожної із заяв ТОВ «Нафтогазторг і К» приєднано копії договорів оренди землі, укладених між Товариством з обмеженою відповідальністю «Архів» та відповідними районними державними адміністраціями. Зі змісту вказаних договорів, а також відомостей Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності вбачається, що право користування земельними ділянками, на яких розташовані орендовані позивачем автозаправні станції, належить Товариству з обмеженою відповідальністю «Архів».

Відповідно до частини першої статті 759 ЦК України за договором найму (оренди) наймодавець передає або зобов`язується передати наймачеві майно у користування за плату на певний строк.

Згідно зі статтею 796 ЦК України одночасно з правом найму будівлі або іншої капітальної споруди (їх окремої частини) наймачеві надається право користування земельною ділянкою, на якій вони знаходяться, а також право користування земельною ділянкою, яка прилягає до будівлі або споруди, у розмірі, необхідному для досягнення мети найму. 

У договорі найму сторони можуть визначити розмір земельної ділянки, яка передається наймачеві. Якщо розмір земельної ділянки у договорі не визначений, наймачеві надається право користування усією земельною ділянкою, якою володів наймодавець. 

Якщо наймодавець не є власником земельної ділянки, вважається, що власник земельної ділянки погоджується на надання наймачеві права користування земельною ділянкою, якщо інше не встановлено договором наймодавця з власником земельної ділянки.

Отже, при укладанні договору найму об`єкта (споруди, окремої частини, ін.) презюмується, що наймач має право користування земельною ділянкою, на якій знаходиться такий об`єкт, а також право користування земельною ділянкою, яка прилягає до будівлі або споруди, у розмірі, необхідному для досягнення мети найму.

Передача земельної ділянки у користування за вказаними правилами проводиться незалежно від того, чи існують у договорі умови щодо прав на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти (споруди, ін.), що передаються у найм. Крім того, норми, які встановлюють наведені правила, не мають характеру диспозитивності, тобто застосовуються й поза волею наймодавця та наймача.

Важливим є той факт, що надання наймачу права користування земельною ділянкою є обов`язковим не тільки для сторін за договором оренди об`єкта, що знаходиться на земельній ділянці, а й для власника земельної ділянки у разі, коли такою особою не є наймодавець. Презюмується, що власник земельної ділянки погоджується на надання наймачеві права користування нею, якщо інше прямо не встановлене договором наймодавця з власником земельної ділянки.

Наведене правозастосування відповідає висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 22 липня 2021 року у справі № 640/19955/19.

Таким чином, у спірній ситуації позивач за договорами оренди нежитлових приміщень, укладеними з Товариством з обмеженою відповідальністю «Архів», набув право користування земельними ділянками, розміщеними під об`єктами оренди - автозаправними станціями, незважаючи на відсутність окремо укладених договорів оренди відповідних земельних ділянок. 

А відтак, твердження відповідача-1, підтримане попередніми судовими інстанціями, про ненадання позивачем документів, що підтверджують право користування земельними ділянками, або інше передбачене законодавством право землекористування на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти роздрібної торгівлі пальним, чинні на дату подання заяв та/або на дату введення таких об`єкта в експлуатацію, є безпідставними

З огляду на викладене, висновок судів про законність рішення контролюючого органу від                 01 липня 2019 року № 51528/10/05-99-40-01-18 про відмову у видачі ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним не гуртується на правильному застосуванні норм матеріального права.   

Щодо позовної вимоги про зобов`язання ГУ ДПС у Донецькій області надати позивачу ліцензії на торгівлю пальним за період з 01 липня 2019 року по 04 серпня 2019 року, то слід заначити, що згідно з частинами першою, другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. 

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17 грудня          2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх прийняли, з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

За правилами абзацу другого частини четвертої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені в законі.

Водночас повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

За таких обставин на даний час зобов`язання за рішенням суду ГУ ДПС у Донецькій області надати позивачу ліцензії на торгівлю пальним за період з 01 липня 2019 року по 04 серпня           2019 року суперечить завданням адміністративного судочинства.

На переконання Суду, ефективним та належним (щодо розглядуваних правовідносин) способом захисту прав платника є зобов`язання ГУ ДПС у Донецькій області повторно розглянути заяву ТОВ «НАФТОРГ і К» на одержання ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним у місцях роздрібної торгівлі пальним, розташованих за адресами: вул. Радянська, 112, смт Олександрівка, Олександрівський р-н, Донецька обл.; вул. Октябрська, 10, с. Шахтове, Добропільський р-н, Донецька обл.; вул. Білозерська, 31, смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.;              вул. Чарикова, 1А, с. Очеретине, Олександрівський р-н, Донецька обл.; вул. Мінеральна, 5,               смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.; вул. Асфальтна, 26, с. Іверське, Олександрівський р-н, Донецька обл.; вул. Залізнична, 4а, с. Новоукраїнка, Добропільський р-н, Донецька обл., з урахуванням правової оцінки, наданої Судом у рішенні.

Згідно з частинами першою, третьою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Отже, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували (тлумачили) норми матеріального права щодо розглядуваних правовідносин, постановлені у справі рішення підлягають скасуванню, з прийняттям нового - про часткове задоволення адміністративного позову та визнання протиправним і скасування рішення від 01 липня 2019 року № 51528/10/05-99-40-01-18 про відмову у видачі ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним; зобов`язання ГУ ДПС у Донецькій області повторно розглянути заяву ТОВ «НАФТОРГ і К» на одержання ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним у місцях роздрібної торгівлі пальним, розташованих за адресами: вул. Радянська, 112, смт Олександрівка, Олександрівський р-н, Донецька обл.;                вул. Октябрська, 10, с. Шахтове, Добропільський р-н, Донецька обл.; вул. Білозерська, 31,                смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.; вул. Чарикова, 1А, с. Очеретине, Олександрівський р-н, Донецька обл.; вул. Мінеральна, 5, смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.; вул. Асфальтна, 26, с. Іверське, Олександрівський р-н, Донецька обл.;                       вул. Залізнична, 4а, с. Новоукраїнка, Добропільський р-н, Донецька обл., з урахуванням правової оцінки, наданої Верховним Судом у цій постанові.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «НАФТОРГ і К» задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити частково. 

Визнати протиправним та скасувати рішення від 01 липня 2019 року № 51528/10/05-99-40-01-18 про відмову у видачі ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним.

Зобов`язати Головне управління ДПС у Донецькій області повторно розглянути заяву                     ТОВ «НАФТОРГ і К» на одержання ліцензій на право роздрібної торгівлі пальним у місцях роздрібної торгівлі пальним, розташованих за адресами: вул. Радянська, 112, смт Олександрівка, Олександрівський р-н, Донецька обл.; вул. Октябрська, 10, с. Шахтове, Добропільський                        р-н, Донецька обл.; вул. Білозерська, 31, смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.; вул. Чарикова, 1А, с. Очеретине, Олександрівський р-н, Донецька обл.; вул. Мінеральна, 5,                смт Святогорівка, Добропільський р-н, Донецька обл.; вул. Асфальтна, 26, с. Іверське, Олександрівський р-н, Донецька обл.; вул. Залізнична, 4а, с. Новоукраїнка, Добропільський р-н, Донецька обл., з урахуванням правової оцінки, наданої Верховним Судом у постанові.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити. 

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «НАФТОРГ і К» витрати зі сплати судового збору в розмірі 9459,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління ДПС у Донецькій області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                             І. А. Гончарова

Судді                                                                                                    І. А. Васильєва

                                                                                             Р. Ф. Ханова