ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 листопада 2023 року 
м. Київ

справа № 300/2784/22
адміністративне провадження № К/990/16596/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів: Смоковича М.І., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Болехівської міської ради Івано-Франківської області 
на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року (головуючий суддя - Глушко І.В., судді: Довга О.І., Запотічний І.І.)
у справі №300/2784/22 
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 
до Болехівського міського голови Яцинина Івана Васильовича, секретаря Болехівської міської ради Герецького Ігоря Гаріковича 
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання до вчинення дій.
I. ПРОЦЕДУРА
1.          11 липня 2022 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до суду з вказаним позовом, в якому просили:
-          визнати протиправними дії та бездіяльність Болехівського міського голови Яцинина Івана Васильовича, секретаря Болехівської міської ради Герецького Ігоря Гаріковича, які полягають в умисному невиконанні вимог чинного національного законодавства щодо реалізації Болехівською територіальною громадою своїх прав та інтересів через представників - депутатів Болехівської міської ради щодо скликання XIX позачергової сесії Болехівської міської ради та невиконанні рішень, прийнятих XIX позачерговою сесією Болехівської міської ради VIII демократичного скликання 27 квітня 2022 року;
-          зобов`язати Болехівського міського голову ОСОБА_3 та секретаря Болехівської міської ради ОСОБА_5 забезпечити виконання рішення XIX позачергової сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 27 квітня 2022 року: - про відновлення роботи пологового відділення в структурі комунального некомерційного підприємства «Болехівська центральна міська лікарня» Болехівської міської ради Івано-Франківської області; про внесення змін до рішення Болехівської міської ради від 20 серпня 2019 року за №08-45/19 «Про припинення діяльності Болехівської центральної міської лікарні шляхом її перетворення в комунальне некомерційне підприємство «Болехівська центральна міська лікарня» Болехівсьокої міської ради Івано-Франківської області; - про намір створення Спостережної ради при комунальному некомерційному підприємству «Болехівська центральна міська лікарня» Болехівської міської ради Івано Франківської області.
2.          Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2023 року, позов задоволено.
3.          Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року задоволено клопотання ОСОБА_2 про відмову у відкритті провадження у справі №300/2784/22 за апеляційною скаргою Болехівської міської ради Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року.
У відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Болехівської міської ради Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року у справі №300/2784/22 відмовлено.
4.          Не погодившись із вказаною ухвалою Болехівська міська рада Івано-Франківської області подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить її скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 29 травня 2023 року  відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.          Задовольняючи клопотання позивача ОСОБА_2 про відмову у відкритті за апеляційною скаргою Болехівської міської ради Івано-Франківської області та відмовляючи у відкритті апеляційного провадження у справі на підставі частини п`ятої статті 323 КАС України, суд апеляційної інстанції виходив з того, що правова оцінка доводам на які покликався скаржник у апеляційній скарзі вже була надана в постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2023 року. 
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7.          В обґрунтування касаційної скарги Болехівська міська рада Івано-Франківської області вказує на незаконність та необґрунтованість оскаржуваної ухвали, порушення норм процесуального права, упередженість суду та позбавлення права на доступ до правосуддя.
8.          Так, суд апеляційної інстанції всупереч вимогам Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вирішив клопотання позивача ОСОБА_2 про відмову у відкритті апеляційного провадження на стадії апеляційного провадження без відкриття апеляційного провадження.
9.          За змістом параграфа 2 глави 1 розділу III КАС України, право учасників справи, окрім апелянта, на подання заяв з процесуальних питань виникає виключно після відкриття судом апеляційного провадження.
10.          Крім того, вказане клопотання на адресу Болехівської міської ради у встановленому процесуальним законом порядку не надсилалось, що позбавило її права на висловлення своєї правової позиції з цього приводу. Задоволення такого клопотання поза межами встановленого процесуального порядку має наслідком прийняття судом процесуального рішення суть якого зводиться до відмови міській раді у доступі до правосуддя та позбавлення її права на апеляційне оскарження.
11.          На думку скаржника, наведене є грубим порушенням КАС України та суперечить засадам здійснення адміністративного судочинства, що свідчить про упередженість суду.
12.          Крім того, суд апеляційної інстанції посилаючись на положення статей 5, 13, 293 КАС України дійшов висновку, що суд повинен установити, серед іншого, в чому полягає порушення прав чи інтересів особи, яка подає апеляційну скаргу. Проте, всупереч наведених норм, суд апеляційної інстанції обмежився лише цим висновком, а вказані обставини так і не встановив.
13.          Скаржник зазначає, що в оскаржуваній ухвалі міститься виключно цитована загальна фраза, без будь-якої прив`язки доводів його апеляційної скарги до обставин встановлених у постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2023 року.
14.          Крім того, Івано-Франківський окружний адміністративний суд приймаючи рішення від 12 жовтня 2022 року, залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2023 року, про зобов`язання забезпечити виконання рішень міської ради ухвалених 27 квітня 2022 року, не звернув увагу на те, що всі рішення Болехівської міської ради від 27 квітня 2022 року безпосередньо вимагають від міської ради прийняття нових рішень спрямованих на виконання попередніх. Тобто, всі рішення безпосередньо впливають на права, свободи, інтереси та обов`язки Болехівської міської ради, яка всупереч статті 49 КАС України не була залучена до участі у справі. Виконання вказаних рішень міської ради саме по собі суперечить чинному законодавству.
15.          Також, суд апеляційної інстанції надав правову оцінку лише одному доводу апеляційної скарги, а саме відсутності в позивачів права на звернення з вказаним позовом, вказавши, що раніше йому вже надано правову оцінку.
16.          Однак, на думку скаржника аргументи наведені ним в апеляційній скарзі є відмінними від тих, які розглядались судами. В силу прямої норми закону, виключно міська рада діє від імені та в інтересах територіальної громади. Позивачі звернувшись з позовом до суду перебрали на себе виключні повноваження Болехівської міської ради, підмінивши собою орган місцевого самоврядування, який створений в силу прямих норм Конституції України. Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Проте, як вбачається з рішення суду першої інстанції, під час розгляду справи, судами попередніх інстанцій не встановлено факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивачів з боку відповідачів.
17.          Крім того, скаржник звертає увагу, що в апеляційній скарзі вказував на порушення судом першої інстанції норм КАС України, оскільки відповідно до пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України прийняття судом рішення про права, інтереси та обов`язки Болехівської міської ради, яка не була залучена до участі у справі є обов`язковою підставою для скасування прийнятого судового рішення.
18.          Однак, суд апеляційної інстанції зробив формальний та необґрунтований висновок про те, що всім доводам наведеним в апеляційній скарзі Болехівської міської ради надано правову оцінку в постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2023 року, чим порушив принципи змагальності, диспозитивності, офіційного з`ясування всіх обставин у справі (стаття 9 КАС України) та право міської ради на оскарження судового рішення (стаття 13 КАС України).
19.          На думку скаржника, всупереч наведеним вище приписам процесуального закону та принципам адміністративного судочинства, судом першої інстанції не залучено до участі у справі Болехівську міську раду, хоча забезпечення виконання рішень сесії від 27 квітня 2022 року безпосередньо потребує прийняття міською радою рішень про: затвердження штатного розпису КНП; перерозподіл бюджетних видатків; постійний пошук фінансових ресурсів для фінансування галузі; затвердження складу спостережної ради, тощо.
20.          Крім того, скаржник вважає, що висновок суду апеляційної інстанції щодо права Болехівської міської ради на оскарження постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду 03 лютого 2023 року, у разі її незгоди з такою постановою, суперечить імперативному положенню частини шостої статті 328 КАС України, оскільки право на таке оскарження у Болехівської міської ради виникає виключно після перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку саме за її апеляційною скаргою, однак в його перегляді їй відмовлено. 
21.          Наведене, на думку скаржника, додатково свідчить про незаконність оскаржуваної ухвали та упередженість суду апеляційної інстанції.

IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

22.           Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
23.          Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеної в частині другій статті 328 КАС України, та посилання скаржника на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.
24.          Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права необхідно вказати таке.
25.          Забезпечення права на апеляційний перегляд справи є однією з основних засад судочинства та гарантується приписами пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України.
26.          Зазначена конституційна норма конкретизована законодавцем у статті 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" згідно з якою учасники судового процесу та інші особи мають право на апеляційний перегляд справи. Отже, реалізація конституційного права на апеляційне оскарження судового рішення названим Законом ставиться в залежність від положень процесуального закону.
27.          Відповідно до частини першої статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
28.          З аналізу вказаної норми вбачається, що право на апеляційне оскарження судового рішення мають не тільки учасники справи, а й особи, які не брали участі у розгляді справи, за умови, коли суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.
29.          Законодавцем визначено дві групи осіб, яким гарантовано право на апеляційне оскарження судового рішення, а саме учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, але судове рішення стосується їхніх прав, інтересів та (або) обов`язків.
30.          Для реалізації права на апеляційне оскарження судового рішення учаснику справи достатньо довести його процесуальний статус у справі, тоді як особа, яка не була залучена до участі у справі, при поданні апеляційної скарги повинна довести належними і достатніми доказами, що оскаржуване судове рішення стосується її прав, інтересів та (або) обов`язків, і такий зв`язок має бути очевидним та безумовним.
31.          У цій справі рішення суду першої інстанції переглядалося апеляційним адміністративним судом за апеляційною скаргою відповідача Болехівського міського голови Яцинини І.В.
32.          Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_4 залишено без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року - без змін.
33.          22 березня 2023 року на адресу Восьмого апеляційного адміністративного суду, надійшла апеляційна скарга Болехівської міської ради Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року. 
34.          04 квітня 2023 року від позивача ОСОБА_2 через систему "Електронний суд" на адресу Восьмого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання про відмову у відкритті провадження за вказаною апеляційною скаргою у цій справі.  
35.          Суд апеляційної інстанції ухвалою від 20 квітня 2023 року вказане клопотання задовольнив та відмовив у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Болехівської міської ради Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року у справі №300/2784/22.
36.          Як слідує зі змісту вказаної ухвали, підставою для відмови у відкритті апеляційного провадження слугували приписи частини п`ятої статті 323 КАС України, за правилами якої суд відмовляє у відкритті провадження за апеляційною скаргою, поданою відповідно до частини першої цієї статті, якщо суд розглянув наведені у ній доводи під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи.
37.          Відповідно до положень статті 323 КАС України якщо апеляційна скарга надійшла до суду апеляційної інстанції після закінчення апеляційного розгляду справи і особа, яка подала скаргу, не була присутня під час апеляційного розгляду справи, суд розглядає її за правилами цієї глави. У випадку відкриття апеляційного провадження за такою скаргою суд апеляційної інстанції може зупинити дію раніше прийнятої ним постанови та рішення суду першої інстанції, що оскаржується. За результатами розгляду апеляційної скарги, зазначеної в частині першій цієї статті, суд приймає постанову відповідно до статті 315 цього Кодексу. При цьому, за наявності підстав може бути скасовано раніше прийняту постанову суду апеляційної інстанції. Суд апеляційної інстанції розглядає скаргу, зазначену в частині першій цієї статті, в межах доводів, які не розглядалися під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи. Суд відмовляє у відкритті провадження за апеляційною скаргою, поданою відповідно до частини першої цієї статті, якщо суд розглянув наведені у ній доводи під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи.
38.          Зазначеною статтею передбачено не право на апеляційне оскарження, а лише порядок розгляду апеляційної скарги, що надійшла до суду апеляційної інстанції після закінчення апеляційного розгляду справи.
39.          Передбачена частиною п?ятою статті 323 КАС України підстава для відмови у відкритті апеляційного провадження може бути застосована виключно до апеляційних скарг, які подані відповідно до частини першої цієї статті.
40.          Водночас, частина перша статті 323 КАС України, серед іншого, передбачає як обов?язкову умову, що особа, яка подала апеляційну скаргу, не була присутня під час апеляційного розгляду.
41.          При цьому, в зазначеній нормі вжито саме термін «не була присутня», що дозволяє зробити висновок, що особа, яка подає апеляційну скаргу в порядку частини першої статті 323 КАС України, брала участь у справі, однак з тих чи інших причин не була присутня під час апеляційного розгляду, внаслідок чого її доводи не були розглянуті під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи.
42.          З матеріалів справи вбачається, що Болехівська міська рада Івано-Франківської області до участі у справі залучена не була, що виключало як можливість навести свої доводи, так і саму можливість бути присутнім під час апеляційного розгляду.
43.          Натомість, апеляційну скаргу Болехівська міська рада Івано-Франківської області подає на підставі частини першої статті 293 КАС України, відповідно до якої право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, крім учасників справи, мають також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.
44.          При цьому, за правилами пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, є порушенням норм процесуального права, яке є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду. 
45.          Саме такі доводи апеляційної скарги особи, яка не брала участі у справі, якщо суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, є ключовими як під час прийняття такої апеляційної скарги, так і під час її розгляду.
46.          Зважаючи на передбачене статтею 293 КАС України право осіб, які не брали участі у справі, на апеляційне оскарження та передбачені пунктом 4 частини третьої статті 317 КАС України наслідки прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки таких осіб, рішення суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті апеляційного провадження на підставі частини п`ятої статті 323 КАС України не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
47.          Врахування під час попереднього апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи інших доводів апеляційної скарги особи, яка не брала участі у такому розгляді (доводів щодо суті спору), також не може бути підставою для відмови у відкритті апеляційного провадження з наведених вище мотивів.
48.          Водночас, вирішуючи питання відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою особи, яка не брала участь у справі, суд апеляційної інстанції насамперед повинен перевірити доводи апеляційної скарги про те, що судом прийнято рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи і в разі непідтвердження таких підстав апеляційного оскарження, відмовити у відкритті апеляційного провадження саме з таких підстав.
49.          Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 16 травня 2023 року у справі №320/2356/19 та 24 травня 2023 року у справі №813/2255/17. 
50.          Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті апеляційного провадження на підставі частини п`ятої статті 323 КАС України.
51.          Крім того, суд апеляційної інстанції, вирішуючи питання про прийняття апеляційної скарги Болехівської міської ради Івано-Франківської області, розглянув клопотання позивача ОСОБА_2 про відмову у відкритті апеляційного провадження, за наслідками якого дійшов висновку про його задоволення. 
52.          Однак, за змістом параграфа 2 глави 1 розділу III КАС України, право учасників справи, окрім апелянта, на подання заяв з процесуальних питань виникає виключно після відкриття судом апеляційного провадження. Крім того, вказане клопотання на адресу Болехівської міської ради у встановленому процесуальним законом порядку не надсилалось, що позбавило її права на висловлення своєї правової позиції з цього приводу.
53.          Як вбачається із матеріалів справи, вказане клопотання обґрунтовано тим, що вказана апеляційна скарга не підлягає розгляду та має бути відмовлено у відкритті провадження на підставі статті 170 КАС України, оскільки у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили, рішення або постанова суду, ухвала про закриття провадження в адміністративній справі; у провадженні цього або іншого суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
54.          Однак, суд апеляційної інстанції задовольняючи вказане клопотання та відмовляючи у відкритті апеляційного провадження на підставі частини п`ятої статті 323 КАС України, не звернув увагу на те, що таке клопотання обґрунтовано тим, що апеляційна скарга не підлягає розгляду на підставі статті 170 КАС України. Отже, наведеним в клопотанні доводами судом апеляційної інстанції не надавалась правова оцінка, відповідно, ці доводи залишились нерозглянутими.  
55.          Крім того, Верховний Суд звертає увагу на необґрунтованість висновку суду апеляційної інстанції про те, що Болехівська міська рада як особа, яка не погоджується з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду 03 лютого 2023 року не позбавлена права оскаржити її в касаційному порядку, незважаючи на те, що апеляційний розгляд у справі був ініційований іншою особою.
56.          Відповідно до частини шостої статті 328 КАС України особа, яка не брала участі у справі, якщо суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, має право подати касаційну скаргу на судове рішення лише після його перегляду в апеляційному порядку за її апеляційною скаргою, крім випадку, коли судове рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи було ухвалено безпосередньо судом апеляційної інстанції.
57.          Таким чином, право на касаційне оскарження рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2023 року у Болехівської міської ради виникає виключно після перегляду судового рішення в апеляційному порядку за її апеляційною скаргою. 
58.          З урахуванням викладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у цій адміністративній справі.
59.          Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
60.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. 
61.           З огляду на допущені судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права, які є підставою для скасування оскаржуваної ухвали, Верховний Суд не переглядає вказану ухвалу на предмет правильності застосування норм процесуального права у межах інших доводів скаржника, які слугували підставою для відмови у відкритті апеляційного провадження на підставі частини п`ятої статті 323 КАС України.
62.          Враховуючи результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Болехівської міської ради Івано-Франківської області задовольнити.

Ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року у справі №300/2784/22 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
М.В. Білак
М.І. Смокович 
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду