П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  560/9987/23 
Головуючий у 1-й інстанції:   Матущак В.В.  
Суддя-доповідач:  Сушко О.О. 
 10 жовтня 2023 року 
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Сушка О.О. 
суддів:  Залімського І. Г.  Мацького Є.М. 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Хмельницької окружної прокуратури в інтересах Лісогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 червня 2023 року (м. Хмельницький) у справі за адміністративним позовом Керівника Хмельницької окружної прокуратури в інтересах Лісогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
позивач звернувся до суду із позовом, в якому просив:
- визнати протиправними дії державного кадастрового реєстратора Відділу №1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Ткачук Любові Василівни, які полягають у незаконній зміні 17.01.2023 у Державному земельному кадастрі, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825088400:05:003:1058 площею 0,08 га, які оформлено протоколом виправлення помилки №8310396 від 17.01.2023,з категорії земель "землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства" на "землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" та відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825088400:05:003:1055 площею 0,08 га з категорії, які оформлено протоколом виправлення помилки №8310408 від 17.01.2023, з категорії земель "землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства" на "землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)";
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (код ЄДРПОУ 39767479) забезпечити внесення змін до Державного земельного кадастру, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825088400:05:005:0772 площею 0,16 га, складу угідь, привівши її у відповідність до відомостей Поземельних книг земельних ділянок з кадастровими номерами 6825088400:05:003:1058 та 6825088400:05:003:1055 станом на 17.01.2023, тобто до моменту внесення неправомірних відомостей до Державного земельного кадастру, а саме змінити з категорії земель "землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" на "землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства";
- визнати протиправними дії державного кадастрового реєстратора Відділу №1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Ткачук Любові Василівни, які полягають у незаконній зміні 17.01.2023 у Державному земельному кадастрі, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825088400:06:002:0627 площею 0,0242 га, які оформлено протоколом виправлення помилки №8310388 від 17.01.2023, з категорії земель "землі сільськогосподарського призначення - для індивідуального садівництва" на "землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)";
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (код ЄДРПОУ 39767479) забезпечити внесення змін до Державного земельного кадастру, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825088400:06:002:0627 площею 0,0242 га, складу угідь, привівши її у відповідність до відомостей Поземельної книги станом на 17.01.2023, тобто до моменту внесення неправомірних відомостей до Державного земельного кадастру, а саме змінити з категорії земель "землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" на «землі сільськогосподарського призначення - для індивідуального садівництва».
Відповідно до ухвали Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 червня 2023 року позовну заяву повернуто позивачу, на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України.
Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, позивач оскаржив її в апеляційному порядку, посилаючись на неправильне застосування норм процесуального права, просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор у позові не навів підстав, передбачених ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" для звернення до суду в інтересах держави в особі Лісогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області та обґрунтування їх. Суд першої інстанції також звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор.
Суд апеляційної інстанції не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі Закон № 1697-VII).
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
Слід звернути увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.
Згідно з інформацією Лісовогринівецької сільської ради від 23.02.2023 за № 200 (надійшла до Хмельницької обласної прокуратури 06.03.2023 за вхідним номером №6166-23), обласну прокуратуру поінформовано про те, що рішення щодо зміни цільового призначення земельних ділянок із кадастровими номерами 6825088400:05:003:1058 площею 0,08 га, 6825088400:05:003:1055 площею 0,08 га, 6825088400:06:002:0627 площею 0,0242 га не приймалося.
Окрім цього, згідно з інформацією Лісовогринівецької сільської ради від 30.05.2023 за №674, заходи судового захисту останньою не вживалися.
Зазначене що свідчить про те, що вказаний орган місцевого самоврядування, з березня 2023 року володів інформацією про виявлені факти неправомірної зміни цільового призначення земельних ділянок із кадастровими номерами 6825088400:05:003:1058 площею 0,08 га, 6825088400:05:003:1055 площею 0,08 га, 6825088400:06:002:0627 площею 0,0242 га працівниками Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області та наявності підстав для вжиття заходів до поновлення інтересів територіальної громади, такі заходи по дату пред`явлення позовної заяви - 02.06.2023, не вжив.
Предметом спору у даній справі є недотримання державним кадастровим реєстратором Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області вимог законодавства під час зміни категорії земель на території Лісовогринівецької сільської об`єднаної територіальної громади, недотримання порядку використання земельних ділянок за цільовим призначенням, порушення порядку зміни цільового призначення землі без затверджених рішенням сільської ради проектів землеустрою щодо їх відведення згідно п. 23 Перехідних положень Земельного кодексу України.
Разом з тим, в обґрунтування підстав представництва інтересів держави в особі уповноваженого органу - Лісовогринівецької сільської ради, прокурором враховано правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 15.10.2019 у справі №903/129/18 та від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави.
Згідно правової позиції Великої Палати Верховного Суду у справі №903/129/18 від 15.10.2019 сам факт незвернення Лісовогринівецької сільської ради до суду з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження.
Згідно із п. 80 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Вказані порушення інтересів територіальної громади, а також бездіяльність сільської ради з виконання покладених на неї обов`язків щодо звернення до суду з позовом, відповідно до ст. 131-1 Конституції України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру», покладають на органи прокуратури обов`язок представництва інтересів держави в суді в особі вказаного органу місцевого самоврядування.
У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Враховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах, або його відсутність. 
Разом з тим, колегія суддів зауважує, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.
Водночас, окружною прокуратурою у відповідності до вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» 01.06.2023 спрямовано повідомлення за №50-3689 вих-23 до Лісовогринівецької сільської ради про наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором в суді та про намір здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду із позовною заявою в інтересах Лісовогринівецької сільської ради.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
В свою чергу, невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
З огляду на викладене та враховуючи суспільну значимість порушених інтересів держави, що полягають у забезпеченні порядку використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримання порядку зміни цільового призначення землі, зазначений позов пред`явлено прокурором, аби такі інтереси держави не залишались незахищеними.
Натомість, суд першої інстанції помилково зазначив, що у Керівника Хмельницької окружної прокуратури в інтересах Лісогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з заявленими вимогами.
Таким чином, порушення судом першої інстанції норм процесуального права призвело до необґрунтованого повернення позову. 
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Керівника Хмельницької окружної прокуратури в інтересах Лісогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області задовольнити.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 червня 2023 року скасувати.
Справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий	 		Сушко О.О.	
 	 	 	 	
Судді	 	  	Залімський І. Г.    Мацький Є.М.