ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2023 року 
м. Київ

справа №640/14867/20
адміністративне провадження № К/9901/38935/21, К/9901/41330/21      
Верховний Суд у складі  Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Рибачука А.І., 

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Київоблгаз збут",    Товариства з обмеженою відповідальністю "Закарпатгаз збут",    Товариства з обмеженою відповідальністю "Одесагаз-постачання"    до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України" про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України" та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді:     Василенка Я.М., суддів:     Ганечко О.М., Кузьменка В.В., 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Київоблгаз Збут" (далі ТОВ "Київоблгаз Збут"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Закарпатгаз Збут" (далі - ТОВ "Закарпатгаз Збут"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Одесагаз-Постачання" (далі - ТОВ "Одесагаз-Постачання") звернулись до суду з позовом, в якому просили визнати протиправною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.06.2020 № 1080 «Про затвердження змін до деяких постанов НКРЕКП та внесення змін до Кодексу газорозподільних систем» з моменту її прийняття.
Позовні вимоги мотивовані тим, що спірна Постанова є протиправною, прийнята з порушенням відповідної процедури, без дотримання принципів регуляторної політики, а також суперечить законодавству, чинному на момент прийняття спірного рішення.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва     від 20.05.2021 у задоволенні позову відмовлено.
3.Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва     від 20.05.2021 скасовано та ухвалено нове про задоволення позову, яким визнано протиправною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.06.2020 № 1080 «Про затвердження змін до деяких постанов НКРЕКП та внесення змін до Кодексу газорозподільних систем» з моменту її прийняття.
4. 27.10.2021 та 15.11.2021 на адресу Верховного Суду надійшли касаційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики комунальних послуг та Товариства з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України", відповідно, на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021, у якій скаржники, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Верховний Суд ухвалами від 08.11.2021 та 13.12.2021 відкрив касаційне провадження за вказанами касаційними скаргами з підстав, визначених пунктами 1, 3 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову від 10.06.2020 за № 1080 "Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП", відповідно до якої:
1. Затверджено Зміни до Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 за № 2493, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1378/27823, що додаються.
2. Затверджено Зміни до Правил постачання природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 за № 2496, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1382/27827, що додаються.
3. Затверджено Зміни до Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 за № 2500, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1386/27831, що додаються.
4. Внесено до Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 за № 2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1379/27824, такі зміни:
1) підпункт 2 пункту 1 глави 7 розділу VI викласти в такій редакції:
" 2) отримання від Оператора ГТС повідомлення про припинення розподілу природного газу споживачу у випадках:
відсутності споживача в Реєстрі споживачів будь-якого постачальника у відповідному розрахунковому періоді;
відсутності підтвердженої номінації у діючого постачальника на обсяги транспортування природного газу для потреб споживача; ";
2) абзац четвертий пункту 4 глави 4 розділу IX викласти в такій редакції:
"На підставі групи споживання побутового споживача та його річного споживання природного газу за останні 12 календарних місяців по об`єкту побутового споживача визначаються планові місячні об`єми споживання природного газу виходячи з місячної частки від планового річного об`єму споживання природного газу, визначеної в додатку 1 до цього Кодексу. У разі якщо по об`єкту споживача (та за новими об`єктами споживачів (замовників)) період фактичного споживання газу менше 12 місяців, планові місячні об`єми споживання природного газу визначаються виходячи з даних річного обсягу споживання природного газу, визначеного на 1 особу чи 1 м.кв. для відповідної групи споживання. ".
5. Оператору газотранспортної системи здійснити необхідні заходи для забезпечення роботи інформаційної платформи з урахуванням змін, затверджених цією постановою.
6. Встановлено, що постанова набирає чинності з 01.07.2020, але не раніше дня, наступного за днем її оприлюднення на офіційному веб-сайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, крім пункту 5 цієї постанови, який набирає чинності з дня, наступного за днем її оприлюднення на офіційному веб-сайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Вищевказаною Постановою № 1080 затверджено зміни до Кодексу газотранспортної системи, Правил постачання природного газу, Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам та Кодексу газорозподільних систем.
Зокрема, Постановою № 1080 внесено зміни до п. 4 глави 5 розділу IV Кодексу газотранспортної системи, який викладено наступним чином:
«Постачальник, який має намір постачати природний газ новому споживачу, має право не пізніше кінцевого терміну подання номінації на газову добу (D) газового місяця (М), визначеного цим Кодексом, зареєструвати за собою такого споживача в інформаційній платформі, вказавши період постачання природного газу такому споживачу (за умови відсутності споживача в Реєстрі іншого постачальника на період запланованого постачання).
Якщо при реєстрації споживача за постачальником інформаційна платформа виявляє цього споживача в Реєстрі іншого постачальника, зміна постачальника здійснюється з урахуванням цієї глави Кодексу та Правил постачання природного газу».
При цьому, пункт 4 глави 5 розділу IV Кодексу газотранспортної системи, в редакції до прийняття оскаржуваної постанови виглядав наступним чином:
"Якщо при реєстрації споживача за постачальником інформаційна платформа виявляє, що в ініційований ним період постачання природного газу споживач вже включений до Реєстру іншого постачальника на цей період, інформаційна платформа відхиляє реєстрацію споживача за постачальником, що ініціював реєстрацію споживача за собою, та надсилає такому постачальнику інформаційне повідомлення з кодом причини відмови. Одночасно інформаційна платформа інформує діючого постачальника про те, що на заброньований ним період постачання природного газу претендує інший постачальник (із зазначенням назви такого постачальника). У такому разі діючий постачальник зобов`язаний не пізніше 10 години ранку вісімнадцятої доби з дня інформаційного запиту вчинити одну із нижченаведених дій:
- підтвердити на інформаційній платформі згоду на перехід споживача до нового постачальника з газової доби, яка визначалась в інформаційному запиті (але не пізніше ніж за дві доби до зазначеної газової доби);
- підтвердити на інформаційній платформі згоду на перехід споживача до нового постачальника, визначивши дату переходу, яка має бути не пізніше ніж на дев`ятнадцяту добу з дня інформаційного запиту;
- не погодити на інформаційній платформі перехід споживача до нового постачальника через наявність у споживача боргових зобов`язань за поставлений природний газ та/або ініціювати через інформаційну платформу заходи з припинення (обмеження) газопостачання такому споживачу (якщо до споживача ще не були застосовані заходи з припинення газопостачання);
- не погодити та надати оператору газотранспортної системи оригінал листа споживача про його незгоду на перехід до нового постачальника (через відсутність договірних відносин із новим постачальником, невідповідність заброньованого періоду постачання природного газу тощо) ".
Тобто, змінами вилучено поняття «відсутність простроченої заборгованості побутового споживача перед діючим постачальником за поставлений природний газ (за його наявності), що має підтверджуватися письмовою довідкою діючого постачальника або складеним з ним актом звірки розрахунків» (абзац п`ятий пункту 1 розділу III виключено на підставі Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 1080 від 10.06.2020), що суперечить вимогам ст. 14 Закону України "Про ринок природного газу" (редакція від 29.12.2019), якою передбачені особливості реалізації права на зміну постачальника, щодо розрахунків з діючим постачальником, зокрема:
«Усім споживачам гарантується право вибору постачальника. Забороняється стягувати плату або вимагати будь-яку іншу фінансову компенсацію у зв`язку із зміною постачальника (крім випадків, коли така плата або компенсація прямо передбачена договором постачання із споживачем, що не належить до категорії побутових споживачів). Діючий постачальник не має права встановлювати умови для припинення договору постачання, які обмежують право споживача на зміну постачальника.
За умови виконання споживачем своїх зобов`язань за договором постачання:
1) зміна постачальника за ініціативою споживача має бути завершена в термін не більше трьох тижнів з дня повідомлення таким споживачем про намір змінити постачальника, за умови дотримання правил зміни постачальника, у тому числі обов`язку щодо здійснення повного остаточного розрахунку з попереднім постачальником;
2) до припинення договору постачання діючий постачальник зобов`язаний забезпечувати постачання природного газу споживачу на умовах чинного договору.»
Уважаючи, що така редакція Постанови № 1080 порушує права діючих постачальників природного газу при ініціюванні процедури зміни постачальника побутовим споживачем при наявній заборгованості за спожитий природний газ, позивачі звернулись до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що прийняте рішення має на меті спрощення цілого ряду процедур, пов`язаних з переходом споживача до нового надавача послуг з газопостачання. При цьому допущені під час його прийняття помилки є несуттєвими і не можуть призвести до нівелювання наслідків такого рішення в цілому, а тому суд дійшов висновку, що прийняття оскаржуваної постанови відбулося у відповідності до приписів ч. 2 ст. 2 КАС України.
8. Скасовуючи таке рішення суду першої інстанції колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що прийняте відповідачем рішення не відповідає критеріям, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України. Також суд зауважив, що при прийнятті рішення відповідач повинен виходити із принципів «правової визначеності» та «передбачуваності», так як ігнорування необхідності проведення повторної процедури, за умови внесення до проекту рішення суттєвих змін порушує зазначені принципи, оскільки в такому випадку відсутня прогнозованість в прийнятих рішеннях.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9.    Касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України" мотивована тим, що судами порушено норми матеріального права, ухвалено рішення без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 08.09.2021 у справі №640/3041/20, а також наголошено на відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
10. Касаційна скарга Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що судами порушено норми матеріального права та процесуального права, ухвалено рішення без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постановах Верховного Суду у справах №826/5575/17, 910/10616/17 та у постановах від 25.06.2020, 31.05.2021 та 22.05.2020 у справах №826/2470/17, 440/3010/19 та 825/2328/16 відповідно, а також вказано щодо відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
12. У відзивах на касаційні скарги позивачі - ТОВ "Київоблгаз Збут", ТОВ "Одесагаз-Постачання" просять залишити їх без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції    - без змін.
13. У відзивах на касаційні скарги ТОВ "Закарпатгаз Збут" просить відмовити у їх задоволенні.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11.    Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
12. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 за №    1540-VIII (далі - Закон №    1540-VIII).
13. Положеннями статті 2 цього Закону визначено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.
Державне регулювання у сферах, визначених у частині першій цієї статті, здійснюється Регулятором відповідно до цього Закону, а також законів України    "Про природні монополії",    "Про ринок електричної енергії",    "Про ринок природного газу",    "Про трубопровідний транспорт",    "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу",    "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг",    "Про теплопостачання",    "Про питну воду та питне водопостачання", інших актів законодавства, що регулюють відносини у відповідних сферах.
14. Статтею 3 Закону №    1540-VIII визначено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4)    забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6)    реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7)    сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8)    створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
15. Положеннями статті 17 Закону № 1540-VIII передбачено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них; порядки (методики) приєднання до електричних, теплових, газових мереж, розрахунку плати за приєднання та фінансування послуг з приєднання; порядок розслідування порушень законодавства щодо функціонування ринків електричної енергії та природного газу; правила користування (постачання) товарами та послугами на роздрібних ринках.
16. Положеннями статті 14 Закону № 1540-VIII закріплено, що Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції;
Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.
Рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, та рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Регулятора, якщо більш пізній строк набрання чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня оприлюднення рішення. Регулятор оприлюднює свої рішення не пізніше п`яти робочих днів з дня їх прийняття.
Інші рішення Регулятора набирають чинності з дня їх прийняття, якщо рішенням не встановлено більш пізній строк набрання чинності, та доводяться до відома осіб, на яких поширюється їх дія, у порядку, встановленому Регулятором.
17. Статтею 15 Закону № 1540-VIII визначено порядок підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів.
Відповідно до її положень, підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
Кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.
Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов`язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.
18. Пунктом 5 частини 1 статті 17 Закону № 1540-VIII передбачено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор контролює виконання операторами систем передачі та розподілу, операторами газотранспортної та газорозподільних систем, іншими суб`єктами ринків електричної енергії і природного газу, а у відповідних випадках - власниками систем їхніх зобов`язань відповідно до закону.
19. Як установлено судом апеляційної інстанції, Регулятором, на виконання своїх повноважень, передбачених законодавством, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, прийнято постанову від 10.06.2020 за № 1080 «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП», якою, зокрема, затверджено зміни до Кодексу газотранспортної системи, Правил постачання природного газу, Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, Кодексу газорозподільних систем.
Вказаними змінами, крім іншого, вилучено поняття «відсутність простроченої заборгованості побутового споживача перед діючим постачальником за поставлений природний газ (за його наявності), що має підтверджуватися письмовою довідкою діючого постачальника або складеним з ним актом звірки розрахунків» (абзац п`ятий пункту 1 розділу III Правил постачання природного газу виключено на підставі Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 1080 від 10.06.2020).
Вилучення вказаної норми протирічить положенням статті 14 Закону України "Про ринок природного газу", та стало підставою для звернення позивачів до суду.
20. Так, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 № 2493 затверджено Кодекс газорозподільних систем (далі - Кодекс ГРС).
21. Пунктом 4 глави І розділу І Кодексу ГРС визначено, що споживач природного газу (споживач) - фізична особа, фізична особа - підприємець або юридична особа, об`єкти якої в установленому порядку підключені до/через ГРМ Оператора ГРМ, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб, зокрема в якості сировини, а не для перепродажу; побутовий споживач - споживач, що є фізичною особою та придбаває природний газ з метою використання для власних побутових потреб, у тому числі для приготування їжі, підігріву води та опалення своїх житлових приміщень, що не включає професійну та комерційну діяльність.
22. Договір постачання природного газу побутовим споживачам укладається з урахуванням статей 633, 634, 641 та 642 Цивільного кодексу України шляхом заявочного приєднання побутового споживача до умов договору постачання природного газу побутовим споживачам за згодою постачальника відповідно до умов Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2500, що розміщений на офіційному веб-сайті Регулятора та постачальника і не потребує двостороннього підписання письмової форми договору.
23. Право побутових споживачів на зміну постачальника природного газу врегульовано відповідно до Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 № 329-VIII.
24. Стаття 14 Закону України «Про ринок природного газу» передбачає загальні для всіх споживачів особливості реалізації права на зміну постачальника - усім споживачам гарантується право вибору постачальника. Забороняється стягувати плату або вимагати будь-яку іншу фінансову компенсацію у зв`язку із зміною постачальника (крім випадків, коли така плата або компенсація прямо передбачена договором постачання із споживачем, що не належить до категорії побутових споживачів). Діючий постачальник не має права встановлювати умови для припинення договору постачання, які обмежують право споживача на зміну постачальника. При цьому, встановлено, що за умови виконання споживачем своїх зобов`язань за договором постачання:
1) зміна постачальника за ініціативою споживача має бути завершена в термін не більше трьох тижнів з дня повідомлення таким споживачем про намір змінити постачальника, за умови дотримання правил зміни постачальника, у тому числі обов`язку щодо здійснення повного остаточного розрахунку з попереднім постачальником;
2) до припинення договору постачання діючий постачальник зобов`язаний забезпечувати постачання природного газу споживачу на умовах чинного договору.
25. Відповідно до п. 11 розділу 5 Правил постачання природного газу, в редакції Постанови № 1080, споживач зобов`язаний здійснити повний остаточний розрахунок з попереднім постачальником. Попередній постачальник не пізніше ніж через шість тижнів після виключення побутового споживача з Реєстру його споживачів в інформаційній платформі зобов`язаний виставити такому споживачеві остаточний рахунок з урахуванням усієї непогашеної суми заборгованості, у тому числі за графіком погашення заборгованості (за його наявності) за договором постачання природного газу. Побутовий споживач зобов`язаний здійснити оплату такого рахунку не пізніше десяти робочих днів з дня виставлення такого рахунку.
Якщо до початку процедури зміни постачальника на об`єкт побутового споживача було припинено (обмежено) постачання природного газу у зв`язку із наявною заборгованістю, постачання природного газу новим постачальником може здійснюватися після оплати всієї заборгованості перед постачальником, за ініціативою якого було припинено (обмежено) постачання природного газу.
26. Тобто фактично Регулятор позбавляє попереднього постачальника можливості самостійного врегулювання питання щодо остаточного розрахунку зі споживачем та встановлює новий алгоритм здійснення зміни постачальника, не дивлячись на те, що положеннями статті 14 Закону України «Про ринок природного газу» пов`язують виникнення права на зміну постачальника зі здійсненням повного остаточного розрахунку з попереднім постачальником.
27. З огляду на викладене Верховний Суд погоджується з висновками колегії суддів апеляційного суду в тому, що прийняттям Постанови № 1080 фактично не дотримано в повній мірі всіх необхідних умов щодо належного виконання споживачем своїх обов`язків в частині здійснення повного остаточного розрахунку з попереднім постачальником.
28. Відповідно до ст. 8 Конституції України. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
29. Статтею 5 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що Регулятор у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом та іншими законодавчими актами України.
30. Отже, прийняті НКРЕКП рішення мають відповідати Конституції України, Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та іншими законодавчими актами України.
31. Надаючи оцінку правомірності висновків суду щодо визнання спірного рішення таким, що прийнятий без дотримання процедури його прийняття, Верховний Суд виходить з наступного.
32. За сукупністю ознак, наведених в статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», спірне рішення відповідача дійсно підпадає під визначення поняття регуляторного акту.
33. Згідно п.1.1 Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Постановою НКРЕКП 30.06.2017 № 866 ( далі - Порядок №866) процедуру організації та проведення відкритого обговорення проектів рішень з питань встановлення цін (тарифів), крім проектів рішень про встановлення «зеленого» тарифу, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку, розгляду зауважень та пропозицій до проектів рішень, що мають ознаки регуляторних актів, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), та, у разі необхідності, з інших питань, що належать до компетенції НКРЕКП, та поширюється на суб`єктів господарювання, державне регулювання діяльності яких здійснюється НКРЕКП, та суб`єктів господарювання, які мають намір отримати ліцензії на право провадження господарської діяльності у сферах, державне регулювання яких здійснюється НКРЕКП (далі - ліцензіати).
34. Відповідно до п. 1.2. указаного Порядку, НКРЕКП проводить відкриті обговорення проектів рішень з питань встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку/змін до них, розгляд зауважень та пропозицій до проектів рішень, що мають ознаки регуляторних актів, та проектів рішень з інших питань, у прозорий та недискримінаційний спосіб з метою досягнення балансу інтересів споживачів, ліцензіатів і держави, забезпечення безперешкодного доступу споживачів, замовників, ліцензіатів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інших заінтересованих осіб до інформації та їх обізнаності на засадах гласності, відкритості, добровільності та свободи висловлювань.
35. Судом апеляційної інстанції установлено, що 27.03.2020 на офіційному веб-сайті НКРЕКП розміщено повідомлення про оприлюднення проекту, що має ознаки регуляторного акта, - постанови НКРЕКП «Про затвердження Змін до деяких постанов, НКРЕКП та внесення змін до Кодексу газорозподільних систем».
36.Зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб приймались до 06.04.2020 включно відповідно до Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866.
37. Позивачами у встановлені терміни 03.04.2020 направлені на адресу Регулятора зауваження та обґрунтовані пропозиції (наявні в матеріалах справи) до проекту, що має ознаки регуляторного акта, - постанови НКРЕКП «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП та внесення змін до Кодексу газорозподільних систем».
38. Пунктом 3.3 Порядку № 866 зазначено, що після опрацювання зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акта, розробник за погодженням з головою або членом НКРЕКП відповідно до розподілу обов`язків надає до відділу інформації та комунікацій з громадськістю НКРЕКП для розміщення на офіційному веб-сайті НКРЕКП у мережі Інтернет.
39.Вказані зауваження долучені до узагальнених зауважень та 06.05.2020 оприлюднено шляхом розміщення на офіційному веб-сайті відповідача.
40. Положеннями пункту 3.2 глави 3 Порядку № 866 встановлено, що у разі отримання зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акту, їх розгляд проводиться після закінчення строку подання зауважень та пропозицій та їх оприлюднення.
41. 13.05.2020 відбулося відкрите обговорення зауважень та пропозицій, наданих до проєкту, що має ознаки регуляторного акта, - постанови НКРЕКП «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП та внесення змін до Кодексу газорозподільних систем.
42. Відповідно до п. 3.11 Порядку № 866 розробник подає протокол відкритого обговорення (розгляду зауважень та пропозицій) проекту рішення НКРЕКП та таблицю, в якій зазначаються зауваження та пропозиції, що враховуються та не враховуються, в електронному вигляді у форматі pdf до відділу інформації та комунікацій з громадськістю для оприлюднення на офіційному веб-сайті НКРЕКП у мережі Інтернет не пізніше 3 робочих днів до прийняття НКРЕКП рішення, що має ознаки регуляторного акту.
43. За результатами відкритого обговорення складено протокол отриманих пропозицій та зауважень до проекту рішення від 13.05.2020 № 70-П, а також складено таблицю узгоджених пропозицій до проекту рішення НКРЕКП «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП та внесення змін до Кодексу газорозподільних систем», що має ознаки регуляторного акту, який опубліковано на офіційному сайті Регулятора 03.06.2020.
44.Відповідно до абз. 2 п. 3.11 Порядку № 866 після оприлюднення протоколу відкритого обговорення (розгляду зауважень та пропозицій) проекту рішення НКРЕКП та таблиці, в якій зазначаються зауваження та пропозиції, що враховуються та не враховуються, до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акту, можуть бути внесені виключно редакційні правки.
45.Так, у протоколі відкритого обговорення було зазначено: «публікувати на власному сайті та в особистому кабінеті споживача детальну інформацію про зміну цін на природний газ за 30 днів до введення їх в дію (крім постачальників із спеціальними обов`язками). Зміна ціни на природний газ може здійснюватися виключно з 01 числа місяця.»
46. Однак, в подальшому вказана норма була викладена наступним чином: «публікувати на власному сайті та в особистому кабінеті споживача детальну інформацію про зміну цін на природний газ (крім постачальників із спеціальними обов`язками). Зміна ціни на природний газ може здійснюватися виключно з 01 числа місяця.»
47. Отже, судом достовірно встановлено, що відповідно до наявних матеріалів, відповідачем були внесені зміни до редакції прийнятої постанови, що відрізняються від редакції протоколу відкритих обговорень в частині виключення з нього фрази: «за тридцять днів до введення їх у дію».
48. Виключення фрази щодо строків жодним чином не може ототожнюватись з поняттям редакційних правок, суть яких заключається у виправленні граматичних помилок, усунення стилістичних та логічних неузгодженостей.
49. Пунктом 3.12 Порядку № 866 визначено, що у разі внесення до проекту рішення суттєвих змін НКРЕКП може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.
50. Отже, Регулятор не був позбавлений можливості скористатись своїм правом щодо повторного проведення процедури оприлюднення у зв`язку зі змінами, внесеними до нормативно - правового акту.
51. Будь - які зміни, не пов`язані з редакційними правками, не можуть бути внесені до нормативно - правового акту після оприлюднення протоколу відкритого обговорення (розгляду зауважень та пропозицій) проекту рішення НКРЕКП та таблиці, в якій зазначаються зауваження та пропозиції, що враховуються та не враховуються.
52. Такі дії Регулятора вказують на порушення процедури прийняття нормативно - правого акта.
53. При цьому суд зауважує про неможливість поширення на нормативно - правовий акт принципів, що застосовуються до адміністративного акту (акту індивідуальної дії), а будь - які процедурні порушення, допущені при прийнятті нормативно - правового акту тягнуть за собою наслідки у виді визнання його протиправним та нечинним в цілому.
54. Таким чином колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками та основними мотивами суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для скасування спірного рішення.
55. Однак, колегія суддів звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення по суті позовних вимог, вийшов за межі своїх повноважень та визнав протиправною та нечинною з моменту прийняття оспорювану у цій справі постанову Нацкомісії.
56. Відповідно до положень статті 265 КАС нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
57.Таким чином судове рішення підлягає зміні, а саме в частині зазначення моменту визнання постанови нечинною.
58. Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
59. Відповідно до положень ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
60.Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
61. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України" та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг слід задовольнити частково, а судове рішення змінити шляхом викладення резолютивної частини в новій редакції. В іншій частині рішення залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України" та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021 змінити шляхом виключення з абзацу третього резолютивної частини рішення словосполучення «з моменту її прийняття».
В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 А.Ю. Бучик 

Судді:                                                                                           А.І. Рибачук 

                                                                                          Т.Г. Стрелець