ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 липня 2023 року 
м. Київ
справа №823/2162/18
адміністративне провадження № К/990/5930/23, №К/990/7079/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розгрозглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Дашуківські бентоніти» до Державної служби геології та надр України, за участю Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаські мінерали», про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, за касаційними скаргами Державної служби геології та надр України, ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Паламаря П.Г. від 26.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Оксененка О.М., Василенка Я.М., Мельничука В.П. від 17.01.2023,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Позивач у цій справі стверджував, що набув право на здійснення господарської діяльності та на отримання дозволу на користування надрами за принципом мовчазної згоди, оскільки відповідач за результатом розгляду його заяв не прийняв жодного передбаченого законом рішення.
З такими доводами позивача суди попередніх інстанцій погодились і позов задовольнили, однак Верховний Суд вважає, що застосування цього принципу можливо лише за умови виконання суб`єктом господарювання усіх вимог законодавства, передбачених для отримання документа дозвільного характеру, та за відсутності у дозвільного органу альтернативи у прийнятті рішення.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
І.І Короткий зміст позовних вимог
1.          У червні 2018 року Приватне акціонерне товариство «Дашуківські бентоніти» (далі також ПАТ «Дашуківські бентоніти», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також Держгеонадра, відповідач), у якому просило:
-          визнати протиправним та скасувати рішення Державної служби геології та надр України, оформлене шляхом підписання листа від 17.11.2017 про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 №2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області;
-          визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України у поверненні заяви ПАТ «Дашуківські Бентоніти» з доданими документами щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 №2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області;
-          зобов`язати Державну службу геології та надр України шляхом видання наказу продовжити ПАТ «Дашуківські Бентоніти» строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 №2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області, строком на 20 років з одночасним укладенням Державною службою геології та надр України з ПАТ «Дашуківські Бентоніти» угоди про умови користування надрами разом із програмою робіт, що оформлюється як додаток.
2.          В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що відповідач, на думку Товариства, протиправно й за відсутності передбачених законом підстав ухиляється від прийняття рішення у формі наказу про продовження строку дії спеціального дозволу.
3.          Позивач стверджував, що Держгеонадра допустили протиправну бездіяльність, не розглянувши у встановлений законом строк подані ним заяву та документи щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами.
4.          За таких обставин позивач вважав, що з метою ефективного захисту його прав, цей позов належить задовольнити саме шляхом зобов`язання відповідача видати відповідний наказ про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, оскільки ним було подано усі передбачені законодавством документи, а перешкоди для цього відсутні.
І.ІІ Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5.          Справа розглядалась судами неодноразово.
6.          Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 26.09.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2023, позов задоволено повністю.
7.          Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що упродовж встановленого законом шістдесяти денного строку після надходження документів у повному обсязі відповідачем не було прийнято відповідного рішення про продовження строку дії спеціального дозволу або про відмову в його продовженні з відповідним обґрунтуванням відмови.
8.          На переконання судів попередніх інстанцій наведені обставини свідчать про те, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у нездійсненні розгляду заяв позивача на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами.
9.          За таких обставин, а також враховуючи те, що документи для прийняття відповідачем рішення щодо продовження дії спеціального дозволу на користування надрами №2447 від 23.04.2001 надійшли до нього вчасно та в повному обсязі 01.09.2015, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач відповідно до частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» з 23.04.2001 фактично набув право на здійснення діяльності з видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області строком на 20 (двадцять) років. При цьому, днем видачі спеціального дозволу на користування надрами зазначеного родовища вважається останній день строку розгляду заяви.
10.          У оскаржуваних судових рішеннях також відзначено, що позивачем не було порушено вимог Законодавства в частині видобутку глини, після закінчення дозволу, на що посилається відповідач, оскільки в цьому випадку застосовується принцип мовчазної згоди.
11.          Під час розгляду цієї справи у судах першої та апеляційної інстанцій було відхилено посилання відповідача на акт перевірки від 16.12.2015 за №06-03/27/2015-55п(153) про встановлення ПАТ «Дашуківські бентоніти» порушень у сфері видобування корисних копалин як підставу для відмови у наданні дозволу, оскільки такий акт складений після спливу 60 денного строку, встановленого законом для розгляду поданої Товариством заяви та документів з метою продовження строку дії раніше виданого йому спеціального дозволу на користування надрами.
12.          Відхилили суди попередніх інстанцій і аргументи відповідача про те, що наявні у нього у спірних відносинах повноваження є дискреційними, а тому, враховуючи доведений факт протиправної бездіяльності з боку Держгеонадра та з метою забезпечення повного захисту прав Товариства, визнали за можливе задовольнити цей позов у визначений позивачем спосіб шляхом зобов`язання відповідача видати наказ про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами.
І.ІІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги
13.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Держгеонадра та ОСОБА_1 подали касаційні скарги в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що Публічне акціонерне товариство «Дашуківські Бентоніти», зареєстроване, як суб`єкт господарювання - юридична особа 18.12.1995, ідентифікаційний код 00223941 за основним видом діяльності «Добування піску, гравію, глин і каоліну».
15.           23.01.2001 ПАТ «Дашуківські бентоніти» видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 23.04.2001 №2447 щодо права видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області з терміном дії до 23.04.2016.
16.           01.09.2015 з метою продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти» звернулися до Державної служби геології та надр України з заявою щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, яку останньою листом від 16.10.2015 повернуто у зв`язку з відсутністю комплекту документів передбачених пунктом 14 та додатком 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
17.           08.08.2017 ПАТ «Дашуківські бентоніти» повторно зверталися до Державної служби геології та надр України з заявою за №142/01 щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами та внесення змін до спеціального дозволу і відповідним пакетом документів відповідно до заяви №546 від 01.09.2015 та заяви №363 від 28.07.2016, проте відповідачем відмовлено у її задоволенні відповідно до пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
18.          Разом із вказаною заявою додано, у тому числі експертний висновок №16-ге/2015 від 09.11.2015 за № 1-813 з проведення геологічної експертизи з метою видобування глини, придатної для виробництва формувальних матеріалів, а також для легких та солестійких бурових розчинів на Дашуківські ділянці Черкаського родовища у Лисянському районі Черкаської області, розроблений Державним підприємством «Українська геологічна компанія», який містить позитивні висновки.
19.          Вищевказаний висновок був складений Державним підприємством «Українська геологічна компанія», в якому вказано про відсутність порушень позивачем умов користування надрами і пропонувалося продовжити дію спеціального дозволу терміном до 23.04.2036.
20.          У цьому експертному висновку зазначено, що:
1) ПАТ «Дашуківські бентоніти» виконує особливі умови спеціального дозволу на користування надрами від № 2447 23.04.2001 року на експлуатацію Дашуківської ділянки Черкаського родовища;
2) ПАТ «Дашуківські бентоніти» виконує вимоги угоди № 2447 від 11.10.2011 про умови користування надрами з метою видобування глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища;
3) ПАТ «Дашуківські бентоніти» має у наявності матеріали геолого-економічної оцінки запасів Дашуківської ділянки Черкаського родовища бентонітових глин.
21.          За результатами експертного висновку пропонувалось продовжити дію спеціального дозволу від 23.04.2001 №2447 з метою видобування придатної для виробництва формувальних матеріалів, а також для легких та солестійких бурових розчинів на Дашуківській ділянці Черкаського родовища у Лисянському районі Черкаської області терміном до 23.04.2036.
22.          Окрім того, уповноваженою особою державного геологічного контролю ДСГНУ разом із пакетом документів надано інформаційну довідку щодо виконання умов користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти», станом на 05.08.2017, яка містить відомості, що в ПАТ «Дашуківські бентоніти» в установлені строки порушення усунені.
23.          Також, до заяви від 08.08.2017 (вих.№142/01) були додані: заява для продовження строку дозволу; пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності продовження терміну дії та внесення змін до спеціального дозволу №2447 від 23.04.2001; довідка про виконання особливих умов спеціального дозволу №2447 від 23.04.2001 та програми робіт, виконання якої передбачено угодою про умови користування надрами; копія протоколу ДКЗ України №807; копія протоколу ДКЗ СРСР №9672; експертний висновок про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр; каталог географічних координат кутових точок Дашуківської ділянки Черкаського родовища; графічні додатки; оглядова карта (масштаб 1:200000); ситуаційний план (масштаб 1:25000); геологічна карта (масштаб 1:200 000); геологічний розріз (масштаб гор.: 1:5 000; Верт.: 1:2000); план підрахунку запасів корисної копалини; геологічний розріз по лінії 1-1 (масштаб Гор.: 1:2 000; Верт.: 1:200); геологічний розріз по лінії 3-3 (масштаб Гор.: 1:2 000; Верт.: 1:200); геологічний розріз по лінії 7-7 (масштаб Гор.; 1:2 000; Верт.: 1:200); геологічний розріз по лінії 9-9 (масштаб Гор.: Верт.: 1:200).
24.          Крім того, 07.09.2017 відповідачем надіслано на погодження в Міністерство екології та природніх ресурсів відповідний пакет документів і уповноваженою особою державного геологічного контролю ДСГНУ разом із пакетом документів надано інформаційну довідку щодо виконання умов користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти», передбачених спеціальним дозволом станом на 05.09.2017. Дана довідка містить відомості про те, що в ПАТ «Дашуківські бентоніти» в установлені строки порушення усунені.
25.          Наказом Мінприроди №415 від 13.11.2017 було прийнято позитивне рішення щодо погодження продовження дії спеціального дозволу на користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти» на видобування глини Черкаського родовища Дашуківської ділянки, Лисянського району Черкаської області.
26.          Листом від 17.11.2017 №28742 відповідачем повернуто заяву та повідомлено ПАТ «Дашуківські бентоніти», що у внесенні змін та продовженні спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 №2447 з метою видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища відмовлено відповідно до пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
27.          Вказана відмова обґрунтована тим, що наказом Держгеонадр України від 18.02.2016 №65 термін дії спеціального дозволу зупинено, надрокористувачу надано 30 календарних днів для усунення порушень. Зазначено про те, що за інформацією органів державного геологічного контролю виявлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, які не усунуто надрокористувачем.
ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
28.          Держгеонадра, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, вказує на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки в частині дискреційності повноважень щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 12.08.2020 у справі №826/9181/16.
29.          Окрім цього у касаційній скарзі Держгеонадра стверджується про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки, на думку відповідача, висновки судів попередніх інстанцій не відповідають обставинам справи та наявним у її матеріалах письмовим доказам, їм суперечать і їх не враховують.
30.          Зокрема, скаржник підкреслює, що за результатом проведеного Держгеонадра заходу державного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, оформлено акт від 16.12.2015, яким встановлено низку порушень у сфері надрокористування, у зв`язку з чим видано припис від 21.12.2015 та наказ про зупинення дії спеціального дозволу, наданого ПАТ «Дашуківські бентоніти», надано строк у 30 календарних днів для усунення виявлених порушень, про що Товариство повідомлено листом від 22.02.2016, який згідно рекомендованого повідомлення отримано позивачем 01.03.2016.
31.          Скаржник звертає увагу, що вищевказана перевірка і оформлені за її результатами документи (припис та наказ про зупинення дії спеціального дозволу) Товариством не оскаржувались.
32.          До того ж, у касаційній скарзі Держгеонадра акцентовано увагу на тому, що на виконання ухвали слідчого судді Печерського районного суду м. Києва Підпалого В.В. від 04.05.2017 у справі №757/24732/17-к, посадовими особами Державної служби геології та надр України у період з 07.06.2017 по 15.06.2017 проводилась позапланова перевірка ПАТ «Дашуківські бентоніти», під час якої встановлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме: ПАТ «Дашуківські бентоніти» після зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2447 від 23.04.2001 продовжило проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
33.          Відповідач у касаційній скарзі наголошує, що належних доказів усунення цих порушень матеріали справи не містять.
34.          У зв`язку з цим відповідач вважає, що у спірних правовідносинах строк дії наявного у Товариства дозволу на користування надрами не міг бути продовжений, в силу приписів пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, за яким надрокористувачеві відмовляється у продовженні строку дії дозволу у разі невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою.
35.          За доводами касаційної скарги Держгеонадра суди попередніх інстанцій усі вищезгадані обставини справи не врахували і як наслідок ухвалили судові рішення, які не відповідають закону і тому мають бути скасовані касаційним судом з прийняттям нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.
36.          У відзиві на касаційну скаргу, подану Держгеонадра, АТ «Дашуківські бентоніти» наполягає на тому, що суди попередніх інстанцій правильно вирішили цей спір та ухвалили законні й обґрунтовані судові рішення.
37.          Позивач заперечує доводи касаційної скарги стосовно втручання судів у повноваження Держгеонадра, оскільки, на думку АТ «Дашуківські бентоніти», цей орган у спірних правовідносинах не мав можливості діяти на власний розсуд і був зобов`язаний ухвалити рішення, передбачене законом, що спростовує позицію про дискреційний характер таких повноважень відповідача.
38.          АТ «Дашуківські бентоніти» також переконане, що суди попередніх інстанцій, враховуючи фактичні обставини справи, обрали належний спосіб захисту порушених прав позивача, оскільки ним у визначені законом порядок та строк було подано усі передбачені законом документи для продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, однак відповідного рішення Держгеонадра прийнято не було.
39.          У зв`язку з цим позивач стверджує, що набув право на продовження видобутку корисних копалин на ділянці надр, наданих йому на підставі спеціального дозволу, відповідно до принципу мовчазної згоди та приписів статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
40.          Безпідставними позивач вважає й аргументи Держгеонадра щодо неповного з`ясування судами попередніх інстанцій обставин цієї справи, оскільки у касаційній скарзі не наведено того, які саме обставини та/або докази були залишені поза увагою, не були встановлені (досліджені).
41.          З цих підстав позивач просить у задоволенні касаційної скарги Держгеонадра відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
42.          Касаційне провадження у справі, що розглядається, за касаційною скаргою ОСОБА_1 відкрите з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, обґрунтовуючи які, скаржник посилається на неврахуванням судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 12.05.2022 у справі №640/8010/20 в частині пропуску строку звернення з позовом до суду, а також у постановах від 01.12.2022 у справі №640/7578/20 та від 17.03.2021 у справі №826/9746/17.
43.          Ухвала Верховного Суду від 15.05.2023 про відкриття касаційного провадження у цій справі за скаргою ОСОБА_1 разом з матеріалами касаційної скарги були направлені іншим учасникам справи поштою та через електронний кабінет, 
44.          На касаційну скаргу ОСОБА_1 АТ «Дашуківські бентоніти» подано відзив, у якому наполягається на безпідставності аргументів скаржника, законності та обґрунтованості оскаржуваних судових рішень.
45.          Позивач стверджує, що виконав усі передбачені законом умови та вимоги для продовження строку дії раніше виданого йому спеціального дозволу на користування надрами, у тому числі щодо подання для цього повного пакету документів, які підтверджували й відсутність порушень Товариством умов користування надрами.
46.          Переконаний, що судами попередніх інстанцій обрано належний захист порушених прав позивача і не допущено втручання у його повноваження, які у спірних правовідносинах не є дискреційними.
47.          Вважає, що у спірних правовідносинах не існувало жодної з передбачених законом правових підстав для відмови Товариству у продовженні наявного у нього спеціального дозволу на користування надрами.
48.          Звертає увагу на те, що відповідачем за відсутності визначених законодавством правових підстав неодноразово повертались відповідні заяви Товариства й так і не було прийнято передбаченого законом рішення у формі наказу, що на думку позивача, свідчить про допущення Держгеонадра протиправної бездіяльності та вказує на обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про застосування у цьому випадку принципу «мовчазної згоди» відповідно до абзацу десятого частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
49.          Позивачем також наголошується, що у касаційній скарзі не надано жодного належного обґрунтування того, у чому саме полягає неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи; або недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; або невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; або неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. При цьому зазначає, що скаржником не доведено неправильність застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права апеляційним судом.
50.          Посилаючись на вищенаведене, позивач просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
51.          Так, відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
52.          Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра, про що вказано у його статті 2.
53.          За приписами статті 4 Кодексу України про надра вони є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
54.          Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України (частина перша статті 11 Кодексу України про надра).
55.          Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України, згідно з пунктом 1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
56.          Одним із основних завдань цього органу є реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, про що вказано у підпункті 1 пункту 3 Положення про Державну службу геології та надр України.
57.          У відповідності з підпунктом 11 пункту 4 цього ж Положення Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
58.          Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Міндовкілля видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання (пункт 9 Положення про Державну службу геології та надр України).
59.          Аналогічний спосіб реалізації повноважень центральними органами виконавчої влади закріплено й у частині першій статті 23 Закону України від 17.03.2011 №3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади», у якій вказано, що такі органи у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видають накази організаційно-розпорядчого характеру, організовують та контролюють їх виконання.
60.          Строки користування надрами встановлює стаття 15 Кодексу України про надра, відповідно до норм якої надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.
Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
61.          Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
62.          Спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 16 Кодексу України про надра).
63.          Права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою (частина третя статті 24 Кодексу України про надра).
64.          Пунктом 4 частини першої вищезазначеної статті також встановлено, що користувачі надр мають право на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами.
65.          Відповідно до частини п`ятої статті 16 Кодексу України про надра постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.
66.          Згідно з положеннями абзаців першого, п`ятого пункту 7 вищезгаданого Порядку дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на 20 років - на видобування корисних копалин.
67.          За змістом пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у редакції, чинній станом на дату повернення Товариству заяви з документами, поданими з метою продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, у разі виникнення потреби у закінченні геологічного вивчення, геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, та затвердження запасів родовища корисних копалин, продовженні видобування корисних копалин строк дії дозволу продовжується за наявності інформації про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю).
Для продовження строку дії дозволу на видобування корисних копалин надрокористувач подає органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин не пізніше ніж за шість місяців, на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, - за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяву в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу.
Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону.
Органом з питань надання дозволу погоджується продовження строку дії дозволу на всі види користування надрами з Мінприроди у порядку, визначеному пунктом 9 цього Порядку.
68.          Рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі.
69.          За приписами пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у вищенаведеній редакції надрокористувачеві відмовляється у продовженні строку дії дозволу у разі:
невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою;
прийняття органом місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства;
подання заявником документів не в повному обсязі;
виявлення у поданих документах недостовірних даних;
невідповідності документів, поданих заявником, вимогам пункту 14 цього Порядку;
наявності інформації від правоохоронних органів та суб`єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні;
відмови Мінприроди у погодженні продовження строку дії дозволу.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.І. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
70.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
71.          Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
72.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку висловленим у касаційних скаргах та відзивах на них аргументам, Верховний Суд виходить з такого.
73.          Аналіз норм законодавства, викладених у розділі V цієї постанови, дає колегії суддів підстави для висновку, що Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади одним із основних завдань якої згідно з підпунктом 1 пункту 3 Положення про Держгеонадра є реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Цей орган також здійснює державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр як об`єкта права власності Українського народу, від імені якого реалізує права власника в межах, визначених Конституцією та законами України.
74.          Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), а також здійснює інші повноваження, визначені законом (підпункти 11, 32 пункту 4 Положення про Держгеонадра).
75.          Практична реалізація наявних у Держгеонадра повноважень здійснюється шляхом прийняття рішення, яке оформлюється відповідним наказом за підписом голови вказаного органу (пункт 9, підпункт 22 пункту 12 Положення про Держгеонадра).
76.          Проаналізувавши приписи пунктів 14 та 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, колегія суддів вважає, що користувачам надр, які за нормами частини третьої статті 24 Кодексу України про надра набувають передбачених законом прав надрокористувачів з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, належить, зокрема, право першочергового продовження строку тимчасового користування надрами (пункт 4 частини першої статті 24 цього ж Кодексу), тобто право продовжити строк дії спеціального дозволу, у тому числі, в разі виникнення потреби у продовженні видобування корисних копалин.
77.          Таке право реалізується користувачами надр у строк та в порядку, встановленими законом, а однією з умов для продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами є відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
78.          Інформація про відсутність вищевказаних порушень встановлюється за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю), що передбачено абзацом першим пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
79.          Своєю чергою, невиконання користувачем надр умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою, є підставою для відмови йому в продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами.
V.І.І. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо бездіяльності у спірних правовідносинах Держгеонадра з розгляду заяв надрокористувача про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами та правомірності відмови у задоволенні цих заяв.
80.          З установлених у цій справі обставин вбачається, що відмова у продовженні строку дії наданого ПАТ «Дашуківські бентоніти» спеціального дозволу від 23.04.2001 №2447 обґрунтована Держгеонадра з посиланням на пункт 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а саме - у зв`язку з невиконанням Товариством умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою.
81.          Так, повертаючи подану Товариством заяву з документами, відповідач вказував на те, що за інформацією, отриманою від органів державного геологічного контролю, виявлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування й зупинено дію спеціального дозволу з наданням строку для усунення цих порушень, які, однак, надрокористувачем не усунуто.
82.          Колегія суддів вважає, що наведені відповідачем підстави в обґрунтовуванні відмови Товариству у продовженні дії виданого йому раніше спеціального дозволу на користування надрами узгоджуються з вимогами законодавства, яке врегульовує спірні правовідносини, та відповідає фактичним обставинам справи, наявним у ній доказам, дослідженим судами попередніх інстанцій.
83.          Зокрема, під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій з`ясовано, що ПАТ «Дашуківські бентоніти» неодноразово зверталась до Держгеонадра з заявою і документами щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 №2447.
84.          Перше звернення з такою заявою (№546) здійснено Товариством 01.09.2015, тобто своєчасно і у строк, визначений пунктом 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (не пізніше ніж за шість місяців до закінчення строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 №2447, дія якого закінчувалась 23.04.2016).
85.          Водночас, вищезгадані матеріали листом Держгеонадра від 16.10.2015 були повернуті Товариству у зв`язку з відсутністю повного комплекту документів, передбачених пунктом 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, й повідомлено про відмову у задоволенні заяви про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 №2447.
86.          ПАТ «Дашуківські бентоніти» повторно звернулось з аналогічною заявою №363 від 28.07.2016, яка однак разом з доданими до неї документами була повернута з тих самих підстав.
87.          Такі дії Держгеонадра щодо повернення документів і відмови у продовженні строку дії дозволу Товариством не оскаржувались, а з огляду на підстави охопленої предметом цього спору останньої відмови позивачу в продовженні строку дії виданого йому дозволу, оформленої листом від 17.11.2017, які не пов`язані з повнотою доданих до заяви документів, колегія суддів вважає, що такі обставини не входять до предмету доказування у справі, що розглядається.
88.          Колегія суддів звертає увагу на те, що за змістом пункту 8 та абзацу чотирнадцятого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами як у редакції, що діяла станом на момент подання Товариством заяв від 01.09.2015 та від 28.07.2016, так і у редакції, чинній на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин, відведений законом строк для прийняття рішення про продовження строку дії дозволу розпочинався після надходження документів у повному обсязі, а документи, що не відповідають вимогам вказаного Порядку, підлягали поверненню заявникові.
89.          Отже, у зв`язку з тим, що додані до вищевказаних заяв ПАТ «Дашуківські бентоніти» документи були подані не у повному обсязі, тобто не відповідали вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, колегія суддів не вважає, що передбачений пунктом 14 цього Порядку строк для прийняття відповідного рішення фактично розпочався, а тому відсутні підстави стверджувати про допущення Держгеонадра протиправної бездіяльності щодо неприйняття такого рішення та про протиправність дій цього органу стосовно повернення зазначених документів Товариству.
90.          Що ж до аргументів учасників справи в частині підстав позову про протиправну бездіяльність Держгеонадра, допущену під час розгляду заяви Товариства від 08.08.2017, то колегія суддів погоджується з твердженням про те, що відповідач допустив порушення вимог пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, оскільки, не вказуючи заявнику на неповноту поданих ним документів, так і не прийняв у передбачені законом строк та формі відповідного рішення, а лист з повідомленням про відмову у продовженні строку дії дозволу датував лише 17.11.2017, тобто поза межами 45-ти денного строку, визначеного законом.
91.          Водночас, колегія суддів переконана, що така бездіяльність не призвела до порушення прав Товариства у спірних правовідносинах.
92.          З цього приводу колегія суддів зазначає, що відповідно до наведених у листі відповідача від 17.11.2017 №28742 обґрунтувань, заяву та документи ПАТ «Дашуківські бентоніти» повернуто, а у внесенні змін та продовженні дії спеціального дозволу на користування надрами відмовлено відповідно до пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
93.          Вказана відмова обґрунтована тим, що наказом Держгеонадра від 18.02.2016 №65 термін дії спеціального дозволу зупинено, а надрокористувачу надано 30 календарних днів для усунення порушень. Зазначено про те, що за інформацією органів державного геологічного контролю виявлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, які не усунуто надрокористувачем.
94.          У ракурсі наведених відповідачем підстав для відмови Товариству в продовження строку дії дозволу колегія суддів враховує, що згідно з установленими у цій справі обставинами Держгеонадра у грудні 2015 року було проведено планову перевірку ПАТ «Дашуківські бентоніти», за наслідками якої складено акт №06-03/27/2015-55/п (153) від 16.12.2015, у якому зафіксовано низку порушень у сфері надрокористування.
95.          У зв`язку з цим Держгеонадра складено припис від 21.12.2015 №1051-14/06 та видано наказ від 18.02.2016 № 65, яким зупинено дію спеціального дозволу від №2447 від 23.04.2001, наданого ПАТ «Дашуківські бентоніти», та надано 30 календарних днів для усунення порушень.
96.          Про це надрокористувача повідомлено листом від 22.02.2016 №2658/13/14-16, який згідно з рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення отримано позивачем 01.03.2016.
97.          Окрім цього судовим розглядом справи встановлено, що на виконання ухвали слідчого судді Печерського районного суду м. Києва Підпалого В.В. від 04.05.2017 у справі №757/24732/17-к посадовими особами Державної служби геології та надр України у період з 07.06.2017 по 15.06.2017 проводилась позапланова перевірка ПАТ «Дашуківські бентоніти» під час якої встановлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме: ПАТ «Дашуківські бентоніти» після зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2447 від 23.04.2001 не зупинило проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
98.          Вищевказані перевірки та складені за їх наслідками документи Товариством не оскаржувались.
99.          Колегія суддів повторює, що як вбачається з аналізу пунктів 14 та 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами право на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами виникає у надрокористувача за умови наявності інформації про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю), а невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою є однією з підстав для відмови у продовженні строку дії дозволу.
100.          Тобто інформація про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, встановлюється на підставі саме результатів здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю), а не з інших документів.
101.          При цьому за змістом статті 61 органами, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
102.          Водночас зі змісту оскаржуваних судових рішень не вбачається того, що у спірних правовідносинах відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр підтверджується результатами останнього заходу державного нагляду (контролю).
103.          Навпаки, останні заходи державного нагляду (контролю), проведені відносно ПАТ «Дашуківські бентоніти», підтверджують саме наявність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
104.          Колегія суддів відзначає, що на правовідносини у сфері державного контролю і нагляду за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, поширюються вимоги Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», за приписами частини першої якої позапланові заходи зі здійснення державного нагляду (контролю) можуть бути проведене з підстав, зокрема, подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням, або в межах перевірки виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).
105.          Таким чином, Товариство не було позбавлене можливості ініціювати проведення щодо нього відповідної перевірки, за результатами якої було б встановлено відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, а також підтверджено усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, виявлених попередніми перевірками.
106.          За такого правового регулювання спірних правовідносин та обставин справи, колегія суддів критично оцінює посилання позивача та висновки судів попередніх інстанцій про відсутність визначених пунктом 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами перешкод для реалізації Товариством права на продовження строку дії дозволу та передбачених пунктом 15 цього ж Порядку підстав для відмови у продовженні строку дії дозволу.
107.          Колегія суддів критично оцінює наявні у оскаржуваних судових рішеннях посилання на експертний висновок №16-ге/2015 від 09.11.2015 за № 1-813, в якому вказано про відсутність порушень позивачем умов користування надрами, та інформаційну довідку щодо виконання умов користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти», яка містить відомості, що це Товариство в установлені строки усунуло допущені ним порушення, оскільки такі документи не є документами, складання яких передбачено законом за результатами заходу державного нагляду (контролю), й такі складні суб`єктами, які не органами, уповноваженими законодавством на проведення таких заходів.
108.          Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги Держгеонадра про те, що відмова у продовженні Товариству строку дії спеціального дозволу на користування надрами ґрунтується на законі, зокрема, на нормах пунктів 14, 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, оскільки за результатами останнього заходу державного нагляду (контролю), проведеного щодо ПАТ «Дашуківські бентоніти», встановлено порушення ним вимог законодавства у сфері надрокористування, а доказів того, що за результатами останнього контрольного заходу встановлено відсутність порушень цим надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, та факт усунення порушень, виявлених попередньою перевіркою, у матеріалах справи не міститься і наявності таких обставин зі змісту оскаржуваних судових рішень не вбачається.
109.          Не може погодитись колегія суддів й з позицією судів попередніх інстанцій про те, що відповідач в обґрунтуванні підстав для відмови у продовженні строку дії раніше виданого Товариству спеціального дозволу на користування надрами не міг посилатись на акт перевірки від 16.12.2015 за № 06-03/27/2015-55п(153) про встановлення ПАТ «Дашуківські бентоніти» порушень у сфері видобування корисних копалин, оскільки лист Держгеонадра від 17.11.2017 був складений та надісланий позивачеві після спливу 60-денного строку, встановленого законом для прийняття відповідного рішення з цього питання.
110.          Такі висновки судів попередніх інстанцій колегія суддів вважає помилковими і звертає увагу на те, що закінчення визначеного у пункті 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами строку, відведеного на прийняття рішення за наслідками розгляду заяви та документів щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, не позбавляє відповідача повноважень на розгляд цього питання як і не зобов`язує його прийняти позитивне для надрокористувача рішення. У таких умовах за Держгеонадра зберігається обов`язок завершити розгляд документів у встановленому законом порядку та прийняти відповідне рішення з урахуванням усіх обставин, які мають значення для його прийняття, що є одним з критеріїв, визначених у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, який має перевірити адміністративний суд, розглядаючи справу і вирішуючи спір по суті позовних вимог.
V.І.ІІ. Щодо застосування у спірних відносинах принципу «мовчазної згоди».
111.          У оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що ПАТ «Дашуківські бентоніти» набуло права на користування надрами після закінчення у нього строку раніше виданого дозволу за принципом мовчазної згоди, а датою видачі нового дозволу слід вважати останній день строку розгляду заяви та документів, поданих Товариством до Держгеонадра.
112.          Такі висновки суди попередніх інстанцій обґрунтовували посиланням на норми статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
113.          Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що Верховним Судом неодноразово висловлювались висновки щодо застосування вищевказаних норм права, зокрема й у правовідносинах, пов`язаних з оформленням дозвільних документів у сфері надрокористування.
114.          Так, у постанові Верховного Суду від 10.01.2019 у справі №813/3145/16 зверталась у вага на те, що за диспозицією частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов`язку (в установлений Законом строк видати документ дозвільного характеру або направити повідомлення про відмову у його видачі) тобто через свою бездіяльність, суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру.
115.          Таким чином колегія суддів Верховного Суду у вищевказаній постанові констатувала, що юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. Тобто, для виникнення у суб`єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди настає при наявності системи таких умов:
1) суб`єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття;
2) закінчення строку розгляду поданих документі - 10 робочих днів від дня подання заяви;
3) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.
116.          Аналогічна правова позиція викладена й у постанові Верховного Суду від 16.05.2019 у справі №818/600/17.
117.          Отже неприйняття рішення про відмову у наданні дозволу належним дозвільним органом, яким у спірних правовідносинах виступає Держгеонадра, свідчить про його протиправну бездіяльність.
118.          Водночас сама лише бездіяльність (неприйняття рішення у встановлений строк) не є достатньою підставою для застосування принципу мовчазної згоди.
119.          Зокрема, відповідно до абзаців першого - п`ятого частини п`ятої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:
подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;
виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;
негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.
120.          У спірних правовідносинах, які виникли у сфері користування надрами, підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру - спеціального дозволу на користування надрами на новий строк, встановлюються й спеціальним нормативно - правовим актом, а саме - затвердженим відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами.
121.          У пунктах 14 та 15 вищезазначеного Порядку чітко передбачені підстави для продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами (у цьому випадку на видобуток корисних копалин), зокрема у разі виникнення потреби у продовженні видобування корисних копалин, а також умови, за яких цей строк може бути продовжено.
122.          Цими умовами є, у тому числі, подання надрокористувачем відповідної заяви не пізніше ніж за шість місяців до закінчення строку дії дозволу, та повного пакету документів, які відповідають вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а також наявність інформації про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю).
123.          Якщо таких умов надрокористувачем не дотримано, то право на продовження строку дії дозволу не може бути реалізовано. При цьому, у продовженні строку дії дозволу може бути відмовлено у разі, зокрема, невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою.
124.          Під час розгляду цієї справи судам попередніх інстанцій, враховуючи встановлені ними обставини та вимоги законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини, варто було б звернути увагу й на правові позиції Верховного Суду, викладені:
у постанові від 17.03.2021 у справі №826/9746/17, у якій наголошено, що принцип мовчазної згоди може бути застосовано за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання;
у постанові Верховного Суду від 26.06.2018 у справі №826/2810/17, де Верховний Суд дійшов висновку про те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
125.          На застосуванні таких висновків Верховного Суду до правовідносин, у яких виник спір у справі, що розглядається, наполягав і ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі, посилаючись на постанови від 01.12.2022 у справі №640/7578/20 та від 17.03.2021 у справі №826/9746/17, у яких викладено ця правозастосовча практика, і які, за доводами скаржника, не були враховані у оскаржуваних судових рішеннях судів попередніх інстанцій.
126.          Беручи до уваги встановлені у цій справі обставини та враховуючи нормативно - правове регулювання спірних правовідносин, колегія суддів переконана, що у цьому випадку підстав для застосування принципу мовчазної згоди не виникло, оскільки подані Товариством первинні заяви на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами були повернуті у зв`язку з відсутністю документів у повному обсязі й такі дії Держгеонадра не оскаржені, а за результатом останнього заходу державного контролю виявлено порушення користувачем надр вимог законодавства у сфері надрокористування, що є передбаченою законом перешкодою для продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами.
127.          Тому колегія суддів дійшла висновку про те, що у спірних відносинах Товариством не було дотримано усіх передбачених законом умов для продовження строку дії раніше виданого йому дозволу на користування надрами, а у Держгеонадра була наявна альтернатива у прийнятті рішення.
128.          За наведеного, колегія суддів визнає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про набуття ПАТ «Дашуківські бентоніти» права на продовження діяльності з видобутку корисних копалин на відповідній ділянці надр і строку дії дозволу за принципом мовчазної згоди на підставі положень статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
V.І.ІІІ. Оцінка доводів касаційної скарги Держгеонадра щодо втручання у її дискреційні повноваження та перебирання на себе цих повноважень судами попередніх інстанцій.
129.          В обґрунтуванні таких аргументів скаржник посилається на висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постанові Верховного Суду від 12.08.2020 у справі №826/9181/16.
130.          У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку про те, що за умов, коли суб`єкт господарювання не виконав усіх вимог законодавства, передбачених для видачі йому документа дозвільного характеру, зокрема не отримав усіх передбачених законом погоджень такого документа, зобов`язання Держгеонадра прийняти відповідне рішення про надання дозволу на спеціальне користування надрами виходитиме за межі завдань адміністративного судочинства та буде формою втручання в дискреційні повноваження відповідача.
131.          Проте, колегія суддів вважає, що обставини, встановлені у справі №826/9181/16, та характер правовідносин, у яких виник спір, їх нормативно - правове регулювання, суттєво відрізняються від тих, які наявні у справі, що розглядається.
132.          Так, у справі №826/9181/16 відповідач реалізував повноваження щодо видачі дозволу на спеціальне користування надрами, а не його продовження. Підстави для відмови у видачі дозволу у тих правовідносинах були обґрунтовані відмовою у погодженні Держгірпромнаглядом отримання такого дозволу, а не відсутність інформації щодо дотримання умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою щодо користування надрами.
133.          Це дає підстави стверджувати, що предмет спору та предмет доказування у справі, на яку посилається скаржник, та у справі, яка розглядається, не співпадають, а регулювання спірних відносин здійснюється різними нормами права. у зв`язку з чим підстави стверджувати про їх подібність - відсутні.
134.          Більше того, враховуючи, що за результатом розгляду цієї справи в касаційному порядку встановлено відсутність підстав для задоволення позову Товариства, то й питання щодо обрання належного та ефективного способу захисту прав позивача, за таких обставин, не вирішується, оскільки прав ПАТ «Дашуківські бентоніти» у спірних відносинах Держгеонадра не порушені.
135.          Отже й аргументи про те, чи зумовлює задоволення цього позову втручання у повноваження Держгеонадра оцінці не підлягають, а правова позиція, викладена у постанові Верховного Суду від 12.08.2020 у справі №826/9181/16 у цій ситуації не може бути застосована і не підлягала врахуванню судами попередніх інстанцій.
V.І.ІV Оцінка доводів касаційної скарги ОСОБА_1 щодо неврахуванням судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 12.05.2022 у справі №640/8010/20 в частині пропуску строку звернення з позовом до суду.
136.          Колегія суддів вважає, що висновки стосовно застосування норм права, викладені у вищевказаній постанові Верховного Суду, не є релевантними відносно судових рішень, ухвалених у справі, що розглядається.
137.          Так, у справі №640/8010/20 встановлено, що позивач оскаржував бездіяльність Держгеонадра, допущену цим органом під час розгляду заяв та документів про продовження строку дії спеціального дозволу.
138.          Суди першої та апеляційної інстанцій у тій справі дійшли висновку про те, що зазначені позивачем підстави пропуску строку звернення з адміністративним позовом не є поважними, оскільки вважаючи незаконними дії відповідача щодо розгляду поданих ним заяв позивач не був позбавлений можливості звернутися до суду за захистом свого порушеного права в установлений частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України строк
139.          У справі ж, яка розглядається, встановлено, що позивач оскаржує рішення відповідача, викладене у листі від 17.11.2017 про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами, а також дії щодо повернення його заяви від 08.08.2017 та доданих до неї документів.
140.          На відміну від обставин, встановлених у справі №640/8010/20, позивач у справі, що розглядається, не оскаржує бездіяльності відповідача щодо розгляду попередніх заяв про продовження строку дії дозволу, а тому й обчислення строку звернення до суду в цьому випадку необхідно здійснювати з іншого моменту - а саме з моменту ознайомлення Товариства з листом Держгеонадра від 17.11.2017, яким ПАТ «Дашуківські бентоніти» повернуто заяву від 08.08.2017 та додані до неї документи.
141.          З доводів касаційної скарги та обставин цієї справи не вбачається пропуску позивачем строку звернення до суду, а тому колегія суддів такі аргументи ОСОБА_1 відхиляє.
V.І.V Оцінка доводів ОСОБА_1 щодо передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
142.          Аргументуючи наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, представник ОСОБА_1 вказує, що у цьому випадку відсутнє порушене право, на захист якого подано позов, оскільки заява від 08.08.2017 №142/01 про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, виданого раніше ПАТ «Дашуківські бентоніти», на думку скаржника, була подана неуповноваженою особою.
143.          Це, на переконання скаржника, зумовлює закриття провадження у справі, що розглядається.
144.          Окрім цього скаржник зазначає, що позивач щонайменше 10 разів звертався до Держгеонадра з заявами про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, у відповідь на які отримував відмови, які жодного разу не оскаржувались і не охоплюються предметом спору у справі, яка розглядається.
145.          Зважаючи на те, що згідно з установленими у справі обставинами строк дії дозволу закінчився 23.04.2016 й у продовженні строку його дії було відмовлено, така відмова надрокористувачем не була оскаржена, представник скаржника вважає, що ці правовідносини набули сталого характеру і спору між сторонами не виникло.
146.          З огляду на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах за вищезазначених обставин, ОСОБА_1 просить передати цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
147.          Представник позивача наполягає на необґрунтованості вищевикладених доводів та вимог ОСОБА_1 , оскільки вважає, що наведені скаржником аргументи не вказують на наявність жодної з передбачених статтею 346 Кодексу адміністративного судочинства України підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
148.          У зв`язку з цим сторона позивача просить відмовити у задоволенні вимог ОСОБА_1 про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
149.          Надаючи оцінку зазначеним вище доводам та вимогам сторін, колегія суддів відзначає, що підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду визначені частинами третьою - шостою статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України. Такі підстави наведені за вичерпним переліком, який розширеному тлумаченню не підлягає.
150.          Зокрема, як вбачається з аналізу змісту вказаних вище норм процесуального права, передача справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду здійснюється з метою: 
відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду, рішенні Великої Палати;
якщо справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики;
коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім передбачених процесуальним законом випадків.
151.          Аналіз змісту доводів, наведених ОСОБА_1 в обґрунтуванні вимоги про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, засвідчує, що такі фактично зводяться до тверджень про неповне з`ясування і неврахування судами попередніх інстанцій усіх обставин справи та наявних у ній доказів, відсутності висновку Верховного Суду в подібних правовідносинах, помилковості висновків судів по суті даного спору.
152.          Водночас заявник не навів жодних відомостей про те, від якого висновку щодо застосування норм права він вбачає необхідність відступити та у якому конкретному судовому рішенні Верховного Суду такий висновок викладено, не вказав на наявність у справі виключної правової проблеми і не розкрив того, у чому вона полягає, а судові рішення, ухвалені у справі, яка розглядається, не оскаржуються з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
153.          За такого обґрунтування заявником своїх вимог та наведеної у процесуальному законі правової регламентації колегія суддів не вбачає наявності передбачених статтею 346 Кодексу адміністративного судочинства України підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
V.ІІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
154.          За правилами частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
155.          Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційних скарг, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій помилково задовольнили цей позов й неправильно застосували норми матеріального, у зв`язку з чим ухвалили судові рішення, які не відповідають закону та підлягають скасуванню, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.
156.          Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 351, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України та ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2023 скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову Приватного акціонерного товариства «Дашуківські бентоніти» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Я.О. Берназюк

                                                                                          Т.Г. Стрелець