ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 вересня 2023 року 
м. Київ
справа № 240/3448/19
адміністративне провадження № К/990/17855/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Шарапи В.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом заступника прокурора Житомирської області 
до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, 
треті особи Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол"
про визнання протиправними та скасування рішень,
за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокурори 
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Залімського І. Г., суддів Сушка О.О. та Мацького Є.М.,
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ), Житомирської обласної ради (далі - Житомирська ОР), треті особи - Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра), Товариство з обмеженою відповідальністю «Пайол» (далі - ТОВ «Пайол», товариство), в якому просив визнати протиправним та скасувати:
- протокол засідання колегії ДКЗ України №3745 від 07 грудня 2016 року;
- рішення двадцятої сесії Житомирської ОР VII скликання №1336 від 18 грудня 2018 року «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16 жовтня 2018 року №20823/03/12-18 та від 05 грудня 2018 року №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол».
2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, як окремого об`єкту надрокористування, та надання погодження Житомирською ОР на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол». Наголошує, що протокол № 3745 від 7 грудня 2016 року засідання колегії ДКЗ України прийнятий на підставі матеріалів геолого-економічної оцінки, протоколу ДКЗ України від 30 травня 2008 року № 1519, договору купівлі-продажу геологічної інформації та інших документів, однак станом на момент розгляду поданих товариством матеріалів, останнє не володіло спеціальним дозволом на користування надрами всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22 грудня 1994 року (далі - Положення № 865). На цій підставі, прокурор вважає, що Житомирська ОР погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол» на підставі протиправного протоколу № 3745 від 7 грудня 2016 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року позов задоволено.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що станом на момент розгляду ДКЗ матеріалів ТОВ «Пайол» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами та не було надрокористувачем, що свідчить про протиправність оскаржуваного протоколу ДКЗ №3745 від 07 грудня 2016 року. З огляду на встановлену протиправність протоколу ДЗК України №3745 від 07 грудня 2016 року, суд першої інстанції дійшов висновку і про протиправність рішення Житомирської обласної ради №1336 від 18 грудня 2018 року «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16 жовтня 2018 року №20823/03/12-18 та від 05 грудня 2018 року №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол».
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 листопада 2019 року апеляційні скарги ТОВ «Пайол», Житомирської ОР, Держгеонадра задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
6. Постановою Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 листопада 2019 року скасовано, а справу № 240/3448/19 направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року апеляційні скарги ТОВ «Пайол», Житомирської ОР, Держгеонадра задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
8. Постановою Верховного Суду від 01 грудня 2022 року касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задоволено. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року скасовано. Справу за позовом заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю «Пайол» про визнання протиправними та скасування рішень направлено для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
9. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року апеляційні скарги ТОВ «Пайол», Житомирської ОР, Держгеонадра задоволено. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасовано. Ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову заступника прокурора Житомирської області відмовлено.
10. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки ТОВ «Пайол» за власні кошти здійснило геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, а також подало документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів, при поданні ТОВ «Пайол» документів до ДКЗ щодо розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід та затвердження протоколу засідання колегії ДКЗ при Держгеонадра від 07 грудня 2016 року №3745, ТОВ «Пайол» не потрібно було мати спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин. Відтак, ТОВ «Пайол» мало право подавати, а ДКЗ не мало правових підстав для відмови у прийнятті матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, заступник керівника Житомирської обласної прокурори звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
12. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку щодо правомірності прийняття ДЗК України на розгляд матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки №     1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід від ТОВ «Пайол», оскільки це є порушенням вимог природоохоронного законодавства. 
13. Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги те, що вказане Товариство не є надрокористувачем, оскільки не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, відтак, ДКЗ України незаконно розглянуто подані ТОВ «Пайол» матеріали геолого-економічної оцінки і протиправно складено протокол № 3745 від 07 грудня 2016 року, яким виділено в окремий об`єкт надрокористування Ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовано станом на 01 листопада 2016 року балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебеню. 
14. Зважаючи на викладене, за твердженням скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо правомірності протоколу №     3745 засідання колегії ДКЗ України від 07 грудня 2016 року, перш за все, з огляду на неправильне застосування положень Кодексу України про надра, зокрема, статей 16, 19, 20, а також положень Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615) та Порядку № 865.
15. Заступник керівника Житомирської обласної     прокуратури     також зазначає, що при прийнятті оскаржуваного судового рішення, судом не враховано висновки Верховного Суду, що викладені у постановах від 23 січня 2023 року у справі №     240/3379/19 та від 22 березня 2023 року у справі №     806/2202/18 у подібних правовідносинах, де Суд вказав про протиправність протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, перш за все, з огляду на відсутність у відповідного заявника спеціального дозволу на користування надрами. 
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
16. Касаційна скарга надійшла до Суду 17 травня 2023 року.
17. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №240/3448/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
18. Ухвалою Верховного Суду від 26 вересня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 27 вересня 2023 року.
19. Від заступника керівника Житомирської обласної прокуратури та ТОВ «Пайол» надійшли клопотання про розгляд справи за їх участі, у задоволенні яких було відмовлено ухвалою від 26 вересня 2023 року.
20. При розгляді цієї справи в касаційному порядку іншими учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
21. 12 червня 2023 року від ДКЗ надійшов відзив на касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури, в якому наголошується на необґрунтованості заявленої касаційної скарги та зазначено, що до 01 січня 2019 року у пункті 8 Порядку № 615 була відсутня вимога щодо наявності спеціального дозволу при здійсненні апробації стосовно усіх корисних копалин, а з 01 січня 2019 року наявність спеціального дозволу з геологічного вивчення при здійсненні апробації вимагається у заявника лише щодо нафтогазоносних надр. 
22. 13 червня 2023 року від ТОВ «Пайол» також надійшов відзив на касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області, де наголошується на тому, що Товариством надано до ДКЗ повний пакет документів, а протокол №  3745 засідання колегії ДКЗ від 07 грудня  2016 року є правомірним, оскільки прийнятий за результатами розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки №1 Верхолузького-2 родовища лабрадоритів, габро, габро-лабрадоритів у Черняхівському районі Житомирської області. ТОВ «Пайол» також наголошує на правильності висновків суду апеляційної інстанції про те, що оскільки Товариство є виконавцем державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (далі - РДГВН, то воно може вважатися користувачем надр у розумінні статті 13 Кодексу України про надра. 
23.  22 червня 2023 року від скаржника надійшла відповідь на відзив ДКЗ, в якому зазначено, що всупереч імперативним положенням Порядку №865, станом на момент розгляду поданих Товариством матеріалів, ТОВ «Пайол» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами. З огляду на це, Житомирська обласна рада безпідставно погодила на позаконкурсних умовах надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол» на підставі протиправного протоколу ДКЗ №3745 від 07 грудня 2016 року.
24. 29 червня 2023 року від ДКЗ надійшло заперечення на відповідь на відзив, в якому ДКЗ повторно наголосило на відсутності підстав для задоволення касаційної скарги, вказавши, що оскаржуване рішення ДКЗ ґрунтується на результатах комплексного проведення державної експертизи та оцінки запасів, відтак є правомірним і не підлягає скасуванню.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій 
25. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що за результатами розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабродорит), як окремого об`єкту надрокористування у Черняхівському районі Житомирської області, поданих ТОВ «Пайол» оформлено протокол засідання колегії ДЗК України № 3745 від 7 грудня 2016 року.
26.  Вказаним протоколом, серед іншого, виділено в окремий об`єкт надрокористувачів ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 1 листопада 2016 року балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебню.
27. ТОВ «Пайол» звернулось до Держгеонадра із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року. До заяви, в тому числі, додало протокол № 3745 засідання колегії ДКЗ України по запасах корисних копалин від 7 грудня 2016 року.
28. 16 жовтня 2018 року за вих.№ 2823/03/12-18 Держгеонадра направило наведені документи, подані ТОВ «Пайол», до Житомирської ОР для погодження надання Товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища у Житомирській області.
29. Рішенням двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18 грудня 2018 року № 1336 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол» з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища площею 2,1 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи 
30. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
31. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
32. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
33. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
34. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року не відповідає, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на таке.
35. Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються  Конституцією України,  Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615,  Положенням про Порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 22 грудня 1994 року №865, Порядком державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 червня 2013 року № 263 (далі - Порядок №263).
36. Завданням  Кодексу України про надра  є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
37. Відповідно до  статті 3 Кодексу  України про надра (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) гірничі відносини в Україні регулюються  Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища»,  цим Кодексом  та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
38. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу  України «Про надра»).
39. У відповідності до  частини першої статті 13 Кодексу  України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
40. За змістом  статті 14 Кодексу  України про надра, такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
41. Частиною другою статті 16 Кодексу  України про надра - передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
42. Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу  визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. 
43. Частиною третьою статті 24 Кодексу  України «Про надра» визначено, що права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою.
44.  З матеріалів справи вбачається, що предметом спору у цій справі є прийняття Державною комісією по запасах корисних копалин рішення у формі протоколу № 3745 від 7 грудня 2016 року (далі - протокол ДКЗ №  3745), на підставі якого ТОВ "Пайол" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебню Верхолузького-2 родовища кристалічних порід,  та прийняття Житомирською обласною радою VII скликання від 18 грудня 2018 року № 1336 рішення, яким погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол» з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища площею 2,1 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.
45. У касаційній скарзі скаржник наполягає на тому, що оскаржуваний протокол ДКЗ №  3745 та відповідне рішення Житомирської обласної ради є протиправними, оскільки ТОВ "Пайол" станом на момент розгляду поданих матеріалів не володіло спеціальним дозволом на користування надрами.
46. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (тут і далі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
47. Пунктами 3, 5 Порядку №  615 передбачається, що на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл. Дозволи надаються на такі види користування надрами:
геологічне вивчення ділянок надр корисних копалин;
геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;
видобування корисних копалин;
геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ);
геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промислова розробка родовищ);
будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;
створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо);
виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.
48. За приписами  пункту 2 цього Порядку  дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених  пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
49 Також,  абзацом першим пункту 4 Порядку №615  визначено, що дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.
50. Відповідно до  підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, (у редакції, на момент виникнення спірних правовідносин), без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо  заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та  подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр  на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ),  якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
51. Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених  пунктом 9 цього Порядку  (абзац двадцять шостий пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами).
52. За змістом  пункту 9 Порядку  №  615 надання спеціальних дозволів на користування надрами (абзаци другий, четвертий цього пункту) надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується, зокрема, з відповідними обласними радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також з Мінприроди - на всі види користування надрами.
Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.
Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і  третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.
У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.
53. Враховуючи положення абзацу першого пункту 4 Порядку №615, колегія суддів зазначає, що процедура отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин неможлива без попереднього проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку.
54. Порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин визначає Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року №  865.
55. За змістом пункту 4 вищевказаного Положення державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться ДКЗ.
56. У абзаці першому пункту 7 цього ж Положення визначено, що Державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка).
57. Абзацами першим, шостим пункту 9 Положення №  865 встановлено, що матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин повинні містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами, а у пункті 16 цього ж положення закріплено правило, за яким матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.
58. Вимоги до змісту, оформлення і порядку подання для державної експертизи та оцінки матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ конкретних видів корисних копалин затверджуються ДКЗ (пункт 10 Положення №  865).
59. Відповідно до вищезазначених приписів Положення №  865, наказом ДКЗ від 21 липня 2015 року №293 затверджено Методичні рекомендації щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин (далі - Методичні рекомендації №  293), згідно з підпунктом 13.3 пункту 13 яких матеріали геолого-економічних оцінок розвіданих родовищ подаються в ДКЗ України користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
60. У разі коли склад і зміст зазначених матеріалів не відповідає вимогам відповідних нормативно-правових актів, ДКЗ утримується від оцінки запасів корисних копалин і всі подані матеріали повертає замовнику, про що вказано у пункті 24 Положення №  865.
61. Згідно ж з приписами абзацу другого пункту 23 та пункту 28 Положення №  865 рішення ДКЗ, що приймаються на пленарних засіданнях і оформляються протоколами, спрямовуються на реалізацію єдиної науково-технічної політики щодо проведення геолого-економічної оцінки, державного обліку і забезпечення повноти використання запасів родовищ корисних копалин, визначення ступеня їх підготовленості до промислового освоєння відповідно до законодавства.
62. Таким чином, чинними на момент виникнення спірних правовідносин законодавчими приписами, чітко врегульовано процедуру надання спеціальних дозволів на користування надрами з метою їх видобування, в тому числі, без проведення аукціону у передбачених Кабінетом Міністрів України випадках, а також унормовано усі стадії такого процесу, включаючи питання, пов`язані з погодженням поданих до Держгеонадр документів для отримання вказаного дозволу. 
Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 16 червня 2021 року у справі №240/4936/18, від 23 жовтня 2019 року у справі №0640/4292/18 та від 22 березня 2023 року у справі №806/2202/18.
63. Колегія суддів також  звертає увагу, що проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин є одним з етапів у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами з метою їх видобування. При цьому, матеріали геолого-економічної оцінки можуть бути затверджені ДКЗ лише у разі, якщо останні подані користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
64. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Верхолузьке-2 родовище лабрадоритів є розвіданим. Геолого-економічна оцінка Верхолузького-2 родовища лабрадоритів у Черняхівському районі Житомирської області проводилася у 2008-2013 роках.
65. ТОВ «Пайол» звернулося до ДКЗ, яка протоколом від 07 грудня 2016 року розглянула матеріали, подані ТОВ «Пайол», та прийняла рішення, яким виділено в окремий об`єкт надрокористувачів Ділянку №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 01 листопада 2016 балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебеню. 
66. Відповідно до протоколу №3745 засідання колегії ДКЗ станом на 01 січня 2016 року у Державному балансі запасів корисних копалин України (згідно з формою 3-гр) на Верхолузькому-2 родовищі обліковуються балансові запаси лабрадоритів. На державну експертизу подані підраховані станом на 01 січня 2016 року балансові запаси кристалічних порід. 
67. Колегія ДКЗ також постановила: «встановити параметри тимчасових кондицій для підрахунку балансових запасів (пункт 3.2.); апробувати станом на 01.11.2016 балансові запаси основної корисної копалини (пункт 3.4.); апробувати станом на 01.11.2016 балансові запаси спільнозалягаючої корисної копалини (пункт 3.5.); визнати Ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища підготовленою для подальшого геологічного вивчення та промислової експлуатації» (пункт 3.11.).
68. Підпунктом 3.12 пункту 3 Протоколу колегією ДКЗ постановлено: внести в протокол засідання колегії ДКЗ при Мінприроди від 30 травня 2008 року №1519 інформацію про те, що на підставі права приватної власності з 03 липня 2014 року належить ТОВ «Пайол» відповідно до Договору купівлі-продажу геологічної інформації від 03 липня 2014 року №б/н, укладеного між ТОВ «Маркет-25» та ТОВ «Пайол», а також Акта передачі-приймання геологічної та проектно-дозвільної документації Верхолузького-2 родовища габро-лабрадоритів у Черняхівському районі Житомирської області від 03 липня 2014 року, такі зміни: вилучити із загально обсягу затверджених запасів Верхолузького-2 родовища запаси Ділянки №1, апробовані згідно з підпунктом 3.3. пункту 3 цього Протоколу як такі, що вилучені з цього родовища в окремий об`єкт надрокористування - Ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища.
69. Підпунктом 3.13. пункту 3 Протоколу ДКЗ постановлено: вважати даний Протокол доповненням до Протоколу засідання колегії ДКЗ при Мінприроди від 30 травня 2008 року №1519.
70. Також судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно підпункту 3.14. пункту 3 цього Протоколу колегія ДКЗ рекомендувала ТОВ «Пайол» - протягом трьох років з часу отримання спеціального дозволу на користування надрами опрацювати та подати на державну експертизу до ДКЗ при Держгеонадрах матеріали детальної геолого-економічної оцінки запасів Ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища. 
71. У відповідності, зокрема, до вищезазначених вимог Положення №  865 та Методичних рекомендацій №  293, матеріали геолого-економічної оцінки Верхолузького-2 родовища лабрадоритів повинні були подаватись до ДКЗ користувачем надр або уповноваженою ним особою й повинні були містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами (спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин).
72. У разі недотримання таких вимог щодо складу і змісту зазначених матеріалів пункт 24 Положення №  865 імперативно встановлює для ДКЗ обов`язок повернути такі матеріали замовнику і утриматися від оцінки запасів корисних копалин.
73. Разом з тим, суд апеляційної інстанції, вказуючи, що оскаржуваний Протокол ДКЗ є законним та обґрунтованим, виходив з того, що ДКЗ не мало правових підстав для відмови у прийнятті матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід за відсутності у ТОВ «Пайол» на момент розгляду документів ДКЗ спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
74. Відтак суд апеляційної інстанції фактично вказав, що ТОВ «Пайол», на момент подання документів до ДКЗ, не володіло спеціальним дозволом на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
75. З огляду на вищевказане, з урахуванням імперативних положень Порядку №615, Положення №  865 та Методичних рекомендацій №  293, колегія суддів вважає висновок суду апеляційної інстанції про законність протоколу засідання колегії ДКЗ України №3745 від 07 грудня 2016 року та рішення двадцятої сесії Житомирської ОР VII скликання №1336 від 18 грудня 2018 року «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16 жовтня 2018 року №20823/03/12-18 та від 05 грудня 2018 року №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол» протиправним та таким, що не узгоджується з положеннями чинних на момент вирішення спірних правовідносин актів законодавства, а також висновками Верховного Суду.
76. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що ТОВ «Пайол» має статус користувача надр, оскільки є виконавцем РДГВН. 
77. Однак, колегія суддів не вважає вірними вказані висновки суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
78. Відповідно до Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 червня 2013 року № 263 (далі - Порядок № 263), державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (РДГВН) - офіційне свідчення про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт, які спрямовані на збільшення повноти геологічної, гідрогеологічної, інженерно-геологічної, геофізичної, еколого-геологічної та геохімічної вивченості надр.
79. Статтею 39 Кодексу України про надра  передбачено, що роботи і дослідження, пов`язані з геологічним вивченням надр, підлягають обов`язковій державній реєстрації та обліку з метою узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, а також запобігання дублюванню зазначених робіт. Державну реєстрацію та облік робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
80. За приписами пунктів 1.2, 1.4, 1.5 Порядку № 263  дія цього Порядку регулює відносини, що виникають під час здійснення господарської діяльності з геологічного вивчення, у тому числі на стадії дослідно-промислової розробки, яка провадиться на ділянках надр, і поширюється на суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які мають намір проводити роботи і дослідження з геологічного вивчення надр у межах території України та її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.
81. Пунктом 1.4 Порядку  № 263 визначено, що державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі:
діючого спеціального дозволу на користування надрами;
затвердженого в установленому порядку пооб`єктного плану виконавця РДГВН;
висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку. 
82. Згідно з  пунктом 1.7 Порядку  № 263 для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються такі документи:
перелік РДГВН;
копія документа, на основі якого проводяться РДГВН (спеціальний дозвіл на користування надрами, пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт, геологічне (технічне) завдання, висновок щодо доцільності розподілу запасів тощо);
ситуаційний план або картограма з контурами площ чи району проведення РДГВН (залежно від виду робіт та площі їх проведення).
83. Таким чином, оскільки Порядком №  263 передбачено можливість державної реєстрації РДГВН на підставі одного з документів, зазначених у переліку пункту 1.4. Порядку №  263, Суд доходить висновку, що зареєстрована за ТОВ «Пайол» РДГВН не може свідчити про наявність у ТОВ «Пайол» статусу користувача надр.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд, зокрема, у постанові 26 січня 2023 року у справі №240/3379/19.
84. Крім того, у постанові Верховного Суду від 03 грудня 2021 року у справі № 0640/4277/18 зроблено висновок, що геологічне вивчення, як вид надрокористування на підставі спеціального дозволу на користування надрами, слід відрізняти від робіт та досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, які зареєстровані у Держгеонадрах України у відповідності до Порядку № 263. Державна реєстрація РДГВН є одним із етапів отримання в майбутньому спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовища. Державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі, зокрема, висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку. Для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються документи, передбачені пунктом 1.7 наказу № 263. У разі невідповідності поданих документів вимогам пункту 1.7 розділу І цього Порядку у державній реєстрації РДГВН може бути відмовлено.
85. Відтак, колегія суддів вважає висновок суду апеляційної інстанції про те, що ТОВ «Пайол», як виконавець РДГВН, є надрокористувачем, а тому ДКЗ не мало правових підстав для відмови у прийнятті матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід за відсутності у ТОВ «Пайол» на момент розгляду документів ДКЗ вже діючого спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин, необґрунтованим та безпідставним.
86. Таким чином, ТОВ «Пайол», не будучи користувачем надр, не мало права на подання до ДКЗ вищевказаних матеріалів геолого-економічної оцінки, а ДКЗ була зобов`язана їх повернути замовнику, однак прийняла ці документи до розгляду і постановила, зокрема: «встановити параметри тимчасових кондицій для підрахунку балансових запасів та апробувати балансові запаси основної корисних копалин Верхолузького-2 родовища лабрадоритів», чим допустила порушення вимог пунктів 9, 16, 24 Положення №  865 й прийняла рішення, оформлене спірним протоколом, яке, за таких обставин, не відповідає вимогам законодавства.
87. Отже, з наведеного слідує, що ДКЗ України незаконно розглянуто матеріали, подані ТОВ «Пайол», і протиправно прийнято рішення, оформлене протоколом №3745 від 07 грудня 2016 року. 
88. За таких обставин, вказаний протокол підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
89. Щодо позовної вимоги про скасування рішення двадцятої сесії Житомирської ОР VII скликання №1336 від 18 грудня 2018 року «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16 жовтня 2018 року №20823/03/12-18 та від 05 грудня 2018 року №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол», Верховний Суд зазначає таке.
90. Згідно із  статтями 2,  4,  10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР)  обласні ради, це орган місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ міст у межах повноважень , визначених  Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільським, селищним, міським радам. Їх діяльність базується на принципах: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, тощо.
91. За  статтею 33 Закону  України 280/97-ВР до повноважень обласної ради у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища належить, у тому числі, погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення.
92. Згідно із  пунктом 22 частини першої статті 43 Закон  280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються відповідно до закону питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.
93. Отже, словосполучення «відповідно до закону» передбачають прийняття рішення з урахуванням вимог законодавства.
94. Відповідно до  статті 56 Кодексу України про надра  основними вимогами в галузі охорони надр є, у томі числі додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами.
95. За такого правового регулювання та встановлених обставин, а також з урахуванням встановленої протиправності протоколу ДКЗ №3745 від 07 грудня 2016 року, рішення Житомирської обласної ради №1336 від 18 грудня 2018 року, підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
96. Таким чином, суд касаційної інстанції вказує, що доводи скаржника, зазначені у касаційній скарзі, зокрема, щодо неправильного застосування положень Кодексу України про надра, Порядку № 615, Положення № 865, а також необхідності врахування під час вирішення спірних правовідносин висновків Верховного Суду, що викладені у постановах від 23 січня 2023 року у справі №     240/3379/19 та від 22 березня 2023 року у справі №     806/2202/18 знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду вказаної справи. 
97. Також суд звертає увагу на те, що відповідно до  статті 13 Конституції України  земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надр без проведення аукціону, є особливо суворими та, як виняток, застосовується до суб`єкта, який забезпечив безумовне дотримання всіх вимог законодавства у сфері надрокористування для отримання спеціального дозволу на користування надрами. Лише зазначене у сукупності дає пільгове право на особливі умови використання надр, як національного багатства.
98. Суд також враховує, що видача спеціальних дозволів на використання надр через аукціон передбачає проведення процедур, які гарантують отримання від учасників такого аукціону найкращих умов, зокрема, щодо ціни дозволу, що безумовно максимально відповідатиме суспільним інтересам в розумінні  статті 13 Конституції України.
99. При цьому, лише видача спеціальних дозволів на користування надрами через аукціон повною мірою відповідатиме такому, передбаченому  пунктом 7 частини другої статті 2 КАС України  принципу прийняття рішення суб`єктом владних повноважень як рівність перед законом та запобігання всім формам дискримінації, а також принципам відкритості, прозорості та відповідальності, передбаченим  статтею 2  Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».
100. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
101. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
102. Враховуючи викладене вище, суд вважає, що висновки суду апеляційної інстанції є помилковими, тоді як висновки суду першої інстанції є законними та обґрунтованими. 
103. У зв`язку із чим Суд дійшов висновку, що рішенням суду апеляційної інстанції було скасоване рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, тому постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року необхідно скасувати, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року - залишити в силі.
Висновки щодо розподілу судових витрат
109. На підставі частини другої статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу, а понесені заступником керівника Житомирської обласної прокурори судові витрати за подання касаційної скарги не повертаються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокурори задовольнити.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року скасувати
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач                                                                       Я.О. Берназюк

Судді:                                                                                          Н.В. Коваленко

                                                                                          В.М. Шарапа