ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2023 року 
м. Київ

справа № 826/14561/17
адміністративне провадження № К/9901/3281/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін касаційну скаргу Київської міської ради на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16   січня 2019   року (прийняту судом у складі: головуючого судді Шурка О.І., суддів: Василенка Я.М., Кузьменка   В.В.) у справі за позовом Приватного підприємства «Індивідуал» (далі - ПП «Індивідуал») до Київської міської ради, третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправним та скасування рішення,   -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року ПП «Індивідуал» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради №223/445 від 20.04.2017 «Про затвердження правил розміщення рекламних засобів у місті Києві» в частині пункту 5, пункту 2.5. Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві, пункту 3.1. Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві, додатку 2 «Зонування розміщення рекламних засобів у місті Києві», додатку 3 «Класифікатор типових рекламних засобів» з Графічним довідником щодо рекламних конструкцій, що розміщується під кутом до фасаду будинку.
На обґрунтування вимог позивач посилався на те, що оскаржуваний нормативно-правовий акт суперечить Конституції України, Законам України «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів», «Про рекламу», «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», Правилам благоустрою міста Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 25 грудня 2008 року №   1051/1051, Типовим правилам розміщення зовнішньої реклами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067, Технічним правилам ремонту і утримання вулиць та доріг населених пунктів, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 лютого 2014 року №   54, Регламенту Київської міської ради, затвердженому рішенням Київської міської ради від 7   липня 2016 року № 579/579, та зазначає, що чинним законодавством України не передбачено прийняття Київською міською радою рішення щодо встановлення Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві. Також позивач вказував на порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 вересня 2018 року відмовлено у задоволенні позову.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що Київською міською радою прийнято рішення від 20.04.2017 № 223/2445 «Про затвердження Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві» в межах своїх повноважень та оскаржуване рішення відповідає вимогам чинного законодавства.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 січня 2019 року позов задовольнив.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 вересня 2018 року скасував та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував рішення Київської міської ради №   223/445 від 20.04.2017 «Про затвердження правил розміщення рекламних засобів у місті Києві» в частині пункту 5, пункту 2.5. Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві, пункту 3.1. Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві, додатку 2 «Зонування розміщення рекламних засобів у місті Києві», додатку 3 «Класифікатор типових рекламних засобів» з Графічним довідником щодо рекламних конструкцій, що розміщується під кутом до фасаду будинку.
Задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що оскаржуване Рішення має беззаперечний вплив, як на суб`єктів господарювання (бізнесу завдаються збитків у вигляді втрати запланованих доходів та робочих місць) так і на державу, територіальну громаду у вигляді значного зменшення надходжень до бюджету міста з подальшим зменшенням фінансування соціальних програм.
Стаття 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачає імперативну норму, відповідно до якої регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, а рішення Київської міської ради № 794/1798 "Про затвердження плану діяльності Київської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік" на яке посилається суд першої інстанції було прийнято вже після 15 грудня 2016 року - 22.12.2016, тобто з порушенням встановлених Законом строків, а опубліковане 01.02.2017.
Враховуючи зазначені вище порушення, проект рішення Київської міської ради № 223/2445 від 20.04.2017 року "Про затвердження Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві" не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів відповідача на 2017 рік, що є порушенням норм статей 5, 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Також, суд апеляційної інстанції зазначив, що одним із найголовніших етапів в процесі прийняття регуляторних актів є публікація проекту регуляторного акта, яка здійснюється задля втілення принципу прозорості та врахування громадської думки, закріпленого в   статті 4 Закону № 1160-IV.
Як свідчать матеріали справи, вперше проект рішення було розміщено   16 червня 2016 року   на офіційному інтернет-порталі Київської міської державної адміністрації у розділі «Регуляторна діяльність» під назвою проект рішення Київської міської ради «Про внесення змін до Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві, затвердженої рішенням Київської міської ради від 26   січня 2012 року №20/7357».
При цьому, частина цього проекту: додаток 2 «Зонування розміщення рекламних засобів у місті Києві (як текстова та і графічна частина)» та   додаток до Класифікатора типових рекламних засобів   не були опубліковані.
У повідомленні про розміщений проект від 16 червня 2016 року було зазначено, що зауваження та пропозиції до проекту рішення необхідно надсилати за поштовою адресою Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також на електронну пошту протягом одного місяця з дня оприлюднення, тобто до 15.07.2016.
Вдруге, повідомлення про проект рішення відповідачем було розміщено 16 грудня 2017 року на офіційному інтернет-порталі Київської міської державної адміністрації у розділі «Оприлюднення проектів регуляторних актів».
Відповідно до цього повідомлення, зазначалося, що «Оприлюднюємо для ознайомлення доопрацьовану на підставі одержаних зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкритих обговорень за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю, редакцію проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 26 січня 2012 року № 20/7357 «Про затвердження Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві».
Колегія суддів зауважила, що повідомлення від 16.12.2017 про оприлюднений повторно проект рішення вже не містило передбаченої Законом обов`язкової інформації, зокрема, про:
-   поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;
-   інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону);
-   інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;
-   інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.
Таким чином, позивач чи інші заінтересовані особи були позбавлені можливості надати свої пропозиції та зауваження до проекту рішення, що свідчить про порушення відповідачем статей 6, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», в частині обов`язку забезпечити обов`язкове оприлюднення у передбачений Законом спосіб проекту регуляторного акта.
Пропозиції   Державної регуляторної служби   надавалися на один проект рішення, який тільки містив окремі положення оскаржуваного рішення, а в кінцевому результаті було прийнято інший проект рішення без жодного погодження (надання пропозицій) Державної регуляторної служби   України.
Також суд апеляційної інстанції встановив, що відповідно до листа Антимонопольного комітету України від 22.12.2017 № 02-05/4283 Київське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України повідомило,   що за результатами аналізу рішення № 223/2445 відділенням встановлено, що редакція прийнятого рішення не відповідає редакції, яка була погоджена з органами   Антимонопольного комітету України.
Отже, суд апеляційної інстанції підсумував, що Київською міською радою під час прийняття   рішення № 223/2445 допущено такі порушення:
-                              порушення принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;
-                              порушення оприлюднення проекту оскаржуваного рішення у повному обсязі та неможливості подання до нього відповідних пропозицій у передбачений законом строк (порушення принципу оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту);
-                              відсутність М-тесту (SME test), який є обов`язковим під час розроблення проекту регуляторного акта у відповідності до постанови Кабінету міністрів України від 11 березня 2004 року №   308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" (аналіз та обчислення витрат малого бізнесу на виконання державного регулювання, так званий М-тест (SME test))
-                              відсутність погодження проекту оскаржуваного рішення Державною регуляторною службою України та Антимонопольним комітетом України.
Наведені порушення, допущені відповідачем при прийнятті рішення порушення є достатніми для визнання його протиправним.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
28 січня 2019 року Київська міська рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
У скарзі посилається на те, що суд апеляційної інстанції не застосував норми прямої дії Конституції України, законів України та ратифікованих міжнародних договорів, не надав належної оцінки тому, що відповідач, як представницький орган місцевого самоврядування, мав повне право вирішувати питання місцевого значення щодо комплексних організаційно-правових заходів з покращення на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля, що втілилися у визначенні основних понять і термінів, характеристик систем класифікації, методики та способи визначення таких елементів об`єктів благоустрою як засоби зовнішньої реклами, норми і вимоги до організації благоустрою населеного пункту - Правилах розміщення рекламних засобів у місті Києві.
Зазначає, що відповідач, як власник, мав повне право визначати порядок використання належного йому майна у повній відповідності до статей 7, 8, 9, 19, 41, 90, 140, 142 та 143 Конституції України.
Суд апеляційної інстанції в результаті неналежного дослідження матеріалів справи та без врахування сукупності доказів і їх взаємозв`язку дійшов необґрунтованого висновку про те, що проект оскаржуваного рішення Київської міської ради не був включений до Плану діяльності Київської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік, оскільки рішенням Київської міської ради від 22.12.2016 №   794/1798 «Про затвердження плану діяльності Київської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік» було затверджено Додаток до цього рішення, у якому у пунктах 1 та 2 значаться відповідні рішення. Зазначене рішення опубліковане 01.02.2017.
Судом апеляційної інстанції залишено поза увагою те, що Київське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України листом від 08.02.2017 №   02-07/524 погодило проект рішення Київської міської ради «Про внесення змін до Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві, затвердженої рішенням Київської міської ради від 26 січня 2012 року №   20/7357». Текст погодженого проекту рішення повністю відповідає тексту прийнятого Київською міською радою рішення, що оскаржується.
Зазначає, що жодного погодження проектів регуляторних актів, що приймаються місцевими радами, Державною регуляторною службою України не потребується.
Також зазначає про те, що статтями 245, 264 КАС встановлено, що суд може визнати нормативно-правовий акт лише неправомірним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Натомість суд апеляційної інстанції визнав протиправним та скасував рішення Київської міської ради у частині.
Посилається і на те, що права та інтереси позивача відповідачем не порушено.
Звертає увагу на те, що обґрунтувавши своє рішення невідповідністю прийняття Київською міською радою Спірного рішення принципам державної регуляторної політики, визначених у Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», суд скасував таке рішення в частині, що свідчить про неповне з`ясування обставин в справі, які були досліджені в судовому засіданні.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
У відзиві на касаційну скаргу Державна регуляторна служба України просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.01.2019 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - ОСОБА_1., судді: Анцупова Т.О., Гімон   М.М.
Верховний Суд ухвалою від 06.02.2019 залишив касаційну скаргу без руху.
Верховний Суд ухвалою від 13.02.2019 відкрив касаційне провадження та зупинив дію постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019.
18.07.2022 надійшло клопотання Київської міської ради про закриття провадження у справі на підставі пункту 5 частини першої статті 238 КАС.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року №   622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 №   909/0/78-23 призначено повторний автоматизований розподіл судових справ та протоколом повторного автоматизованого розподілу судових справи між суддями визначено такий склад колегії: головуючий суддя Тацій   Л.В., суддів: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано судді доповідачу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Київською міською радою відповідно до Законів України «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів», «Про автомобільні дороги», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про рекламу» прийнято рішення № 223/2445 від 20.04.2017 «Про затвердження Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві».
Позивач, вважаючи окремі частини, а саме пункт 5, пункту 2.5. та пункт 3.1. Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві, додатку 2 « 3онування розміщення рекламних засобів у місті Києві», додатку 3 «Класифікатор типових рекламних засобів» з Графічним довідником щодо рекламних конструкцій, що розміщуються під кутом до фасаду будинку, протиправними, звернувся до адміністративного суду з відповідним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Статтею 1 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV    «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №   1160-IV) визначено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені   Конституцією   та законами України.
Цією ж статтею передбачено, що регуляторна діяльність - це діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені   Конституцією України, цим   Законом   та іншими нормативно-правовими актами.
Регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Відповідно до чинного законодавства «нормативно-правовий акт» - це офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування і дія не вичерпується одноразовим виконанням)".
Згідно зі статтею 1 Закону №   1160-IV регуляторний орган - це, зокрема, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування.
Таким чином, прийняте відповідачем, як уповноваженим на те регуляторним органом оскаржуване рішення, встановлює нові обмеження (нормативні приписи) щодо розміщення рекламних засобів, фактично розширює виключний перелік таких обмежень встановлених Законом України «Про рекламу» та Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 р. № 2067, має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування та спрямований на регулювання господарських відносин між суб`єктами господарювання, що здійснюють господарську діяльність у сфері розміщення зовнішньої реклами
Кожний нормативно-правовий акт, що відповідає ознакам регуляторного акта, повинен супроводжуватись аналізом регуляторного впливу норм акта на державу, бізнес та громадськість, оприлюднюватись для одержання зауважень та пропозицій, а в проекті акта повинні бути передбачені індикатори його результативності.
Оскаржуване рішення має беззаперечний вплив, як на суб`єктів господарювання (бізнесу завдаються збитки у вигляді втрати запланованих доходів та робочих місць) так і на державу, територіальну громаду у вигляді значного зменшення надходжень до бюджету міста з подальшим зменшенням фінансування соціальних програм.
Згідно із частиною першою статті 3 Закону № 1160-IV його дія поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
Відповідно до   статті 5 Закону № 1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.
Статтею 4 Закону № 1160-IV   визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Суд апеляційної інстанції обґрунтовано звернув увагу на необхідність дотримання принципів правової визначеності та передбачуваності законодавства при прийнятті нормативних актів, на важливості та необхідності застосування яких неодноразово наголошувалося у практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
В цьому контексті варто відмітити, що   Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод   (далі - Конвенція) та Протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до   статті 9 Конституції України, як чинний міжнародний договір, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі   Закону України від 17.07.1997 № 475/97-ВР   та вона набула чинності для України 11.09.1997.
У Рішенні від 11.04.2013 у справі «Вєренцов проти України» ЄСПЛ зазначив, що будь-які обмеження, які накладаються, мають базуватися на положеннях   основного законодавства. Саме законодавство має бути сформульованим з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити   закону, та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб   закон   залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню.
Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в   Конституції України.
Також, у рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності   Конституції України   (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої   статті 219 Регламенту Верховної Ради України   (справа про   Регламент Верховної Ради України) від 01.04.2008 № 4-рп/2008 суд вказав, що у частині першій   статті 92 Основного Закону України   закріплений принцип пріоритету (верховенства)   закону   в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин. Перелік питань, що мають регулюватися виключно законами України, передбачений цією нормою, має імперативний характер, а це означає, що всі рішення щодо них повинні прийматися у формі закону.
У такий спосіб Конституція України встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному   законі   має право визначати організацію і порядок діяльності органів законодавчої, виконавчої, судової влади та статус їх посадових осіб.
Логічним є те, що й іншими нормами   Конституції України   передбачено однакові правові підходи до нормативного механізму врегулювання порядку організації і діяльності органів державної влади, їх посадових осіб.
Зважаючи на наведене, прийняття оскаржуваного рішення повинно відповідати як принципам державної регуляторної політики, визначеним   Законом №   1160-IV, так і принципу правової визначеності та передбачуваності законодавства, на важливості та необхідності застосування яких, як вже було зазначено, неодноразово наголошувалося у вказаній практиці ЄСПЛ, і такі принципи безпосередньо пов`язані з суттю державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності - як напряму державної політики, спрямованого на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені   Конституцією   та законами України.
Враховуючи наведене, у частині питань дотримання засад реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, суд апеляційної інстанції обґрунтовано зазначив таке.
Частиною першою статті 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено принцип планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, тобто передбачуваності, згідно з яким регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
Частиною четвертою статті 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Так, стаття 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачає імперативну норму, відповідно до якої регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, а рішення Київської міської ради № 794/1798 «Про затвердження плану діяльності Київської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік» було прийнято вже після 15 грудня 2016 року - 22 грудня 2016 року, тобто з порушенням встановлених Законом строків, а опубліковане 01 лютого 2017 року.
Враховуючи зазначені вище порушення, проект рішення Київської міської ради № 223/2445 від 20.04.2017 «Про затвердження Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві» не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів відповідача на 2017 рік, що є порушенням норм статей 5, 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Також, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, одним із найголовніших етапів в процесі прийняття регуляторних актів є публікація проекту регуляторного акта, яка здійснюється задля втілення принципу прозорості та врахування громадської думки, закріпленого в   статті 4 Закону №   1160-IV.
Відповідно до частини другої статті 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.
З правової конструкції частини другої статті 13 Закону № 1160-IV   випливає, що, по-перше, з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта оприлюднюється. По-друге,       оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
З даного висновку слідує про обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється для одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта.
Окрім вищезазначеного, згідно з частиною шостою статті 9 цього Закону строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Вказана норма кореспондує з правом громадян, суб`єктів господарювання, їх об`єднань та наукових установ, а також консультативно-дорадчих органів, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю (стаття 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»).
Як встановив суд апеляційної інстанції, вперше проект рішення було розміщено   16 червня 2016 року на офіційному інтернет-порталі Київської міської державної адміністрації у розділі «Регуляторна діяльність» під назвою проект рішення Київської міської ради «Про внесення змін до Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві, затвердженої рішенням Київської міської ради від 26 січня 2012 року №20/7357».
При цьому, частина цього проекту: додаток 2 «Зонування розміщення рекламних засобів у місті Києві (як текстова та і графічна частина)» та   додаток до Класифікатора типових рекламних засобів   не були опубліковані.
У повідомленні про розміщений проект від 16 червня 2016 року було зазначено, що зауваження та пропозиції до проекту рішення необхідно надсилати за поштовою адресою Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також на електронну пошту протягом одного місяця з дня оприлюднення, тобто до 15.07.2016.
Вдруге, повідомлення про проект рішення відповідачем було розміщено 16 грудня 2016 року на офіційному інтернет-порталі Київської міської державної адміністрації у розділі «Оприлюднення проектів регуляторних актів».
Відповідно до цього повідомлення, зазначалося, що «Оприлюднюємо для ознайомлення доопрацьовану на підставі одержаних зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкритих обговорень за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю, редакцію проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 26 січня 2012 року № 20/7357 «Про затвердження Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві».
Колегія суддів апеляційного суду встановила, що повідомлення від 16.12.2016 про оприлюднений повторно проект рішення вже не містило передбаченої Законом обов`язкової інформації, зокрема, про:
- поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;
- інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону);
- інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;
- інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.
Таким чином, позивач чи інші заінтересовані особи були позбавлені можливості надати свої пропозиції та зауваження до проекту рішення, що свідчить про порушення відповідачем статей 6, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», в частині обов`язку забезпечити обов`язкове оприлюднення у передбачений Законом спосіб проекту регуляторного акта.
Також, відповідно до приписів частини першої статті 25 Закону № 1160-IV, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений;
- проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;
- щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Згідно з частиною першою статті 21 Закону №   1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
За пунктом 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №   724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
Як вказано в частині першій статті 25 Закону № 1160-IV, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, зокрема, якщо проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом.
Під час судового засідання в апеляційній інстанції, представник Державної регуляторної служби України зазначив, що проект рішення Київської міської ради в редакції рішення Київської міської ради від   20.04.2017 №223/2445   «Про затвердження Правил розміщення рекламних засобів у місті Києві» для підготовки пропозицій щодо удосконалення цього проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики до Державної регуляторної служби України не надходив.   Водночас на виконання статті 34 Закону № 1160-IV на адресу Державної регуляторної служби України надходив інший проект рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від   26   січня   2012   року   №   20/7357   «Про затвердження Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві», який містив окремі положення Рішення від   20.04.2017 №223/2445,   зокрема Правила розміщення рекламних засобів в місті Києві. За результатами розгляду проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від   26   січня   2012   року №   20/7357»   Державною регуляторною службою України було надано пропозиції щодо його удосконалення відповідно до принципів державної регуляторної політики.
Таким чином, як зазначив суд апеляційної інстанції, пропозиції Державної регуляторної служби   України надавалися на один проект рішення, який тільки містив окремі положення оскаржуваного рішення, а в кінцевому результаті було прийнято інший проект рішення без жодного погодження (надання пропозицій)   Державної регуляторної служби   України.
Дані обставини не спростовані відповідачем під час апеляційного розгляду справи.
Крім того, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року №   308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта», аналіз та обчислення витрат малого бізнесу на виконання державного регулювання, так званий М-тест (SME test) є обов`язковим під час розроблення проекту регуляторного акта.
Як встановив суд апеляційної інстанції, розробник зазначеного проекту рішення, а саме посадові особи Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), не маючи на те згоди та не провівши жодної консультації та/або зустрічі із представниками ТОВ «Сан-Стрім» та ТОВ «MCA-Групп», безпідставно зазначив назви цих підприємств та прізвища неіснуючих працівників, як такі, що брали участь у консультаціях щодо визначення впливу запропонованого регулювання на суб`єктів малого підприємництва, так званому М-тесті. Дана інформація підтверджується відповідними листами, як ТОВ «Сан-Стрім», так і ТОВ «МСА-Групп».
Відповідно до частини четвертої статті 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов`язані погоджувати з Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями проекти нормативно-правових актів та інших рішень, які можуть вплинути на конкуренцію, зокрема щодо створення суб`єктів господарювання, встановлення і зміни правил їх поведінки на ринку, або такі, що можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції на відповідних ринках, а також одержувати дозвіл Антимонопольного комітету України на концентрацію у випадках, передбачених законом.
Суд апеляційної інстанції не погодився із судом першої інстанції, який зазначив про погодження Київським обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України (лист від 08   лютого 2017 року за №02- 07/524) проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві, затвердженої рішенням Київської міської ради від 26 січня 2012 року №20/7357».
Так, суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідно до листа Антимонопольного комітету України від 22.12.2017 № 02-05/4283 Київське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України повідомило,   що за результатами аналізу Рішення № 223/2445 Відділенням встановлено, що редакція прийнятого рішення не відповідає редакції, яка була погоджена з органами   Антимонопольного комітету України,   наведене, в свою чергу, спростовує твердження про отримання відповідного погодження Антимонопольного комітету України.
Проаналізувавши вищевикладене, Верховний Суд погоджується із узагальненим висновком суду апеляційної інстанції про допущення Київською міською радою під час прийняття рішення №   223/2445 таких порушень:
-                              порушення принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;
-                              порушення оприлюднення проекту оскаржуваного рішення у повному обсязі та неможливості подання до нього відповідних пропозицій у передбачений законом строк (порушення принципу оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту);
-                              відсутність М-тесту (SME test), який є обов`язковим під час розроблення проекту регуляторного акта у відповідності до постанови Кабінету міністрів України від 11 березня 2004   року №   308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта» (аналіз та обчислення витрат малого бізнесу на виконання державного регулювання, так званий М-тест (SME test));
-                              відсутність погодження проекту оскаржуваного рішення Державною регуляторною службою України та Антимонопольним комітетом України.
Наведені порушення, допущені відповідачем під час прийняття оскаржуваного рішення, у сукупності є достатньою підставою для визнання його протиправним.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції належним чином проаналізував норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, ретельно дослідив докази у справі, надав їм належну оцінку та, встановивши, що при прийнятті нормативно-правового акта відповідачем не було дотримано процедуру прийняття такого акта, дійшов обґрунтованого висновку про протиправність оспорюваного акта в частині.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341   Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Разом із тим, Верховний Суд погоджується із доводами касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції, задовольнивши позов та визнавши Спірне рішення протиправним у частині, помилково скасував нормативно-правовий акт у певній частині, хоча мав би визнати його нечинним у відповідній частині.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
У пункті 1 частини другої   статті 245 КАС   зазначено, що, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Згідно з частиною дев`ятою   статті 264 КАС суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
За положеннями   статті 265 КАС   резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Отже, аналіз норм статей   5,   245,   264,   265 КАС   дає підстави для висновку, що такий спосіб захисту, як вимога про скасування акта, може стосуватися лише випадків оскарження індивідуального акта, тоді як у даній справі оскаржено нормативно-правовий акт, який може бути визнаний нечинним внаслідок визнання його протиправним. Відмінність між встановленою судом незаконністю (протиправністю) актів індивідуальних та нормативно-правових є істотною і полягає, зокрема в моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий, якщо інше не встановлено   законом   або не зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням.
З огляду на викладене, зміні підлягає резолютивна частина постанови апеляційного суду.
Відповідно до пункту 3 частини першої         статті 349 КАС   суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
За правилами частин першої, другої, четвертої         статті 351 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення або змінює рішення у відповідній частині у разі неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Що стосується клопотання відповідача про закриття провадження у справі у зв`язку із ліквідацією позивача, яке надійшло до суду 18.07.2022, слід зазначити таке.
Відповідно до пункту 5 частини першої   статті 238 КАС у разі смерті або оголошення в установленому   законом   порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва, суд закриває провадження у справі.
Правонаступництво - це перехід суб`єктивного права (а у широкому розумінні - також і юридичного обов`язку) від однієї особи до іншої (правонаступника). Поняття «правонаступництво юридичної особи», «правонаступництво прав та обов`язків юридичної особи» і «процесуальне правонаступництво юридичної особи-сторони у справі» мають різний зміст.
Правонаступництво юридичної особи       має місце у випадку її припинення шляхом реорганізації: злиття, приєднання, поділу, перетворення (частина перша         статті 104 ЦК України). У такому разі відбувається одночасне правонаступництво (передання) прав і обов`язків юридичної особи або, іншими словами, одночасне правонаступництво щодо майна, прав і обов`язків юридичної особи (частина друга         статті 107 ЦК України). Тому правонаступництво юридичної особи, так само як і спадкове правонаступництво (стаття 1216 ЦК України), завжди є універсальним, тобто передбачає одночасний перехід до правонаступника за передавальним актом або розподільчим балансом (частина перша статті         104, статті         106 - 109 ЦК України) і прав, і обов`язків юридичної особи, яка припиняється шляхом реорганізації (пункти 37-38, 40-43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 червня 2020 року у справі № 910/5953/17).
Натомість правонаступництво прав та обов`язків юридичної особи не завжди є наслідком       правонаступництва юридичної особи. А тому перше може бути не тільки універсальним (частина перша         статті 104 ЦК України), але й сингулярним, тобто таким, за якого до правонаступника переходить певне право кредитора чи обов`язок боржника.
Цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки (частина перша         статті 11 ЦК України). Підставами виникнення цивільних прав та обов`язків, зокрема, є: договори та інші правочини, інші юридичні факти (пункти 1 і 4 частини другої вказаної статті). Цивільні права та обов`язки можуть виникати безпосередньо з актів цивільного законодавства (частина третя цієї статті). У випадках, встановлених актами цивільного законодавства або договором, підставою виникнення цивільних прав та обов`язків може бути настання або ненастання певної події (частина шоста         статті 11 ЦК України), наприклад, смерті фізичної особи.
Зобов`язанням є правовідношення, в якому одна сторона (боржник) зобов`язана вчинити на користь другої сторони (кредитора) певну дію (передати майно, виконати роботу, надати послугу, сплатити гроші тощо) або утриматися від вчинення певної дії (негативне зобов`язання), а кредитор має право вимагати від боржника виконання його обов`язку (частина перша         статті 509 ЦК України). Зобов`язання виникають з підстав, встановлених         статтею 11 цього кодексу       (частина друга статті 509 ЦК України).
Для       процесуального правонаступництва юридичної особи, яка є стороною чи третьою особою у судовому процесі, необхідне встановлення або       правонаступника такої юридичної особи       внаслідок її припинення шляхом реорганізації, або       правонаступника окремих її прав чи обов`язків       внаслідок заміни сторони у відповідному зобов`язанні. В обох випадках для встановлення процесуального правонаступництва юридичної особи суд має визначити підстави такого правонаступництва, а також обсяг прав та обов`язків, який перейшов до правонаступника у спірних правовідносинах.
У справі, що розглядається, наявні відомості про припинення позивача - ПП «Індивідуал».
Так, згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДРПОУ), сформованим станом на 04.10.2023, щодо ПП «Індивідуал» (код ЄДРПОУ 33696193) внесено запис 28.12.21 17:06:14, 1003241110021010543 про припинення юридичної особи в результаті її ліквідації.
Відповідно до частин першої, четвертої   статті 91 ЦК України   юридична особа здатна мати такі ж цивільні права та обов`язки (цивільну правоздатність), як і фізична особа, крім тих, які за своєю природою можуть належати лише людині.       Цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
Згідно з частиною першою   статті 104 ЦК України   юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
Як зазначено у частині п`ятій названої статті, юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
Слід зазначити, що при ліквідації юридична особа припиняє свою діяльність без правонаступництва, тобто переходу своїх прав та обов`язків до інших осіб.
Отже, у справі, що розглядається, внаслідок ліквідації юридичної особи - ПП «Індивідуал» (позивача) неможливе універсальне правонаступництво, до того ж спірні правовідносини не допускають і сингулярного правонаступництва.
За приписами пункту 5 частини першої   статті 238 КАС, як вже зазначалося вище, у разі припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва, суд закриває провадження у справі.
У разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається (частина друга   статті 239 КАС).
Згідно з частиною першою   статті 354 КАС   суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями   238,   240   цього   Кодексу.
Відповідно до частини другої   статті 354 КАС, якщо суд першої або апеляційної інстанції ухвалив законне і обґрунтоване рішення, смерть фізичної особи чи припинення юридичної особи - сторони в спірних правовідносинах, що не допускають правонаступництва, після ухвалення рішення не може бути підставою для застосування положення частини першої цієї статті.
Отже, при вирішенні питання про можливість закриття провадження у справі на підставі частини першої статті 354 КАС, враховуючи те, що припинення юридичної особи - позивача відбулося після ухвалення рішення судом апеляційної інстанції, насамперед слід з`ясувати чи є постанова суду апеляційної інстанції, якою задоволено позов, законною і обґрунтованою.
Відповідно до частини другої статті 242 КАС законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Згідно з частиною  третьою статті 242 КАС обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Отже, законність судового рішення полягає у виконанні двох вимог:
1)          дотримання норм процесуального права під час розгляду справи (виконання всіх вимог адміністративного судочинства);
2)          правильне вирішення спору, тобто вірне застосування матеріального закону.
Законність рішення залежить від безумовної, точної відповідності його законам та іншим нормативно-правовим актам, що визначається перш за все правильною юридичною кваліфікацією взаємовідносин сторін та інших учасників справи.
Обґрунтованим визнається рішення, яке ухвалене на основі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених доказами, які були досліджені в судовому засіданні і які відповідають вимогам закону про їх належність та допустимість, або обставин, що не підлягають доказуванню, а також якщо рішення містить вичерпні висновки суду, що відповідають встановленим на підставі достовірних доказів обставин, які мають значення для вирішення справи.
З огляду на те, що колегія суддів Верховного Суду встановила, що суд апеляційної інстанції  належним чином проаналізував норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, ретельно дослідив докази у справі, надав їм належну оцінку та, встановивши, що при прийнятті нормативно-правового акта відповідачем не було дотримано процедуру прийняття такого акта, дійшов обґрунтованого висновку про протиправність оспорюваного акта в частині, позаяк рішення суду апеляційної інстанції є обґрунтованим.
Водночас, враховуючи те, що суд апеляційної інстанції на порушення вимог частини дев`ятої статті 264 КАС, задовольнивши позов та визнавши Спірне рішення протиправним у частині, помилково скасував нормативно-правовий акт у певній частині, хоча мав би визнати його нечинним у відповідній частині, оскаржуване судове рішення не можна визнати законним.
Враховуючи те, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року хоча і є обґрунтованою, проте не є законною внаслідок допущення порушення норм процесуального закону, яке призвело до неправильного вирішення справи, а саме щодо обрання способу захисту, колегія суддів Верховного Суду позбавлена можливості застосувати частину другу   статті 354 КАС. Рішення суду першої інстанції також підлягає скасуванню у зв`язку із мотивуванням, наведеним у цій постанові.
За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду робить висновок про закриття провадження у справі, оскільки припинено юридичну особу - ПП «Індивідуал» (код ЄДРПОУ 33696193) 28 грудня 2021 року в результаті ліквідації, без правонаступництва, постанову суду апеляційної інстанції ухвалено 16 січня 2019 року, проте дана постанова є незаконною з огляду на наведені вище підстави.  
У зв`язку з цим касаційна скарга задовольняється частково.   У такому разі розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями   344,   349,   354,   355,   356,   359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Київської міської ради задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року скасувати.
Провадження у справі №   826/14561/17 закрити.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                С.Г. Стеценко
                                                                                          Т.Г. Стрелець