ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 серпня 2023 року 
м. Київ
справа №420/11076/20
провадження № К/9901/13915/23, К/990/14175/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Лиманської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області і Білгород-Дністровської районної ради
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2023 року (головуючий суддя Федусик А.Г., судді Бойко А.В. та Шевчук О.А.)
у справі №420/11076/20 
за позовом Національного природного парку "Тузловські лимани" 
до Татарбунарської районної ради Одеської області, Білгород-Дністровської районної ради, 
треті особи: Одеська обласна державна адміністрація, Приморська сільська рада Татарбунарського району Одеської області, Лиманська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області, 
за участі Одеської обласної прокуратури, 
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У жовтні 2020 року Національний природний парк "Тузловські лимани" звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Татарбунарської районної ради Одеської області (відповідач-1), Білгород-Дністровської районної ради (відповідач-2), треті особи: Одеська обласна державна адміністрація (третя особа-1), Приморська сільська рада Татарбунарського району Одеської області (третя особа-2), Лиманська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області (третя особа-3), за участі Одеської обласної прокуратури, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Татарбунарської районної ради "Про встановлення меж с.Приморське на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області" від 19 червня 2020 року №740-VII.
2.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2023 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року скасовано і прийнято нове рішення, яким позов задоволено.
4.          Не погодившись із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Лиманська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області і Білгород-Дністровська районна рада звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами, в яких просять скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.          Відзивів на касаційні скарги не надходило.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Указом Президента України від 01    січня 2010 року №1/2010 «Про створення національного природного парку «Тузловські лимани» створено на території Татарбунарського району Одеської області національний природний парк «Тузловські лимани».
7.          До території національного природного парку погоджено в установленому порядку включення 27865,0000 га земель державної власності, а саме: 2022,0000 га земель запасу (у тому числі 316,8310    га земель Піщаної коси Чорного моря та 1705,1690 га земель водного фонду (частина озер Шагани, Алібей та Бурнас), що надаються національному природному парку в постійне користування, і 25843,0000    га земель (у тому числі 3233,1800 га земель запасу, 541,0000 га земель, що перебувають у постійному користуванні державного підприємства «Саратське лісове господарство», 21186,0300 га земель водного фонду (частина озер Шагани, Алібей, Бурнас, а також озера Солоне, Хаджидер, Карачаус, Будури, Мартаза, Магалевське, Малий Сасик, Джаншейське) та 882,7900 га прилеглої акваторії Чорного моря шириною 200 метрів), що включаються до складу національного природного парку без вилучення.
8.          Розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації від 28 грудня 2012 року №1450/А-2012 «Про надання земельної ділянки Національному природному парку «Тузловські лимани» у постійне користування для збереження та використання національних природних парків на території Татарбунарського району Одеської області (за межами населеного пункту)» затверджено проект землеустрою щодо відведення національному природному парку земельної ділянки у постійне користування для збереження та використання національних природних парків із земель, які не надані у власність або користування та перебувають у запасі на території Татарбунарського району Одеської області та надано йому у постійне користування земельну ділянку загальною площею 2022,0000 га.
9.          Інформація про земельну ділянку внесена до Державного земельного кадастру за кадастровим номером 5125000000:01:006:0001 17.05.2013 року площею 2022,0000 га.
10.          Рішенням Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області від 24    грудня 2013 року №405-V «Про затвердження Генерального плану та зонінгу села Приморське» затверджено містобудівну документацію «Генеральний план та зонінг с. Приморське Татарбунарського району Одеської області, загальною площею села 1101,2074 га.
11.          Рішенням Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області від 26    травня 2016 року №85-VII надано згоду на розробку проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Приморське Татарбунарського району Одеської області відповідно до Генерального плану та зонінгу с. Приморське.
12.          Рішенням Татарбунарської районної ради Одеської області від 30 травня 2018 року №443-VII надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту с.Приморське Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області.
13.          17 серпня 2018 року між Приморською сільською радою Татарбунарського району Одеської області та Товариством з обмеженою відповідальністю «Одеський земельний центр» укладено договір на виконання робіт №2, предметом якого було надання послуг: найменування послуг - 71320000-7 Послуги з інженерного проектування «Розробка проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту с Приморське Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області».
14.          Товариством з обмеженою відповідальністю «Одеський земельний центр» було розроблено «Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Приморське Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області».
15.          Рішенням Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області від 20    грудня 2018 року №487-VII погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с.Приморське Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області, розроблений на підставі рішення 18 сесії VII скликання Татарбунарської районної ради Одеської області від 30    травня 2018 року №443-VII, з урахуванням Генерального плану с. Приморське за рахунок включення в межі населеного пункту прилеглих до нього земель сільськогосподарського та іншого призначення, загальною площею 605,3481 га, із збільшенням площі території населеного пункту до 1101,2074 га.
16.          Рішенням Татарбунарської районної ради Одеської області «Про встановлення меж с.Приморське на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області» від 19 червня 2020 року №740-VII затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с.Приморське на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області; встановлено межі с. Приморське площею 1101,2074 га згідно з розробленим проектом землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Приморське на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області; визначено внести відомості про встановлення меж с.Приморське на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області до Державного земельного кадастру; покладено відповідальність на Приморську сільську раду за збереження межових знаків по зовнішніх межах населеного пункту.
17.          Прийняття вказаного рішення, яким, зокрема, встановлено межі с. Приморське площею 1101,2074 га згідно з розробленим проектом землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с.Приморське, стало підставою для звернення до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, керувався тим, що наразі відсутня будь-яка затверджена документація із землеустрою, на підставі якої вносяться відомості щодо обмежень використання земельних ділянок, включених згідно з Указом Президента України від 01    січня 2020 року №1/2010, до складу земель національного природного парку без вилучення площею 25843,0000 га, що підтверджується також листом Відділу у Татарбунарському районі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 09 лютого 2021 року № 14/121-21.
19.          Щодо посилання позивача на розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 07 листопада 2017 року №1053/А-2017, суд зазначив, що вказаним розпорядженням передбачено погодження включення земельних ділянок державної власності, розпорядником яких є Одеська обласна державна адміністрація, що увійшли до складу національного природного парку до заповідної зони, зон регульованої та стаціонарної рекреації відповідно до схеми функціонального зонування національного природного парку. Проте, набуття права власності, користування чи іншого речового права щодо земельних ділянок на підставі зазначеного розпорядження не відбулось, натомість останнє лише створює відповідні цільові зони на земельних ділянках.
20.          Суд першої інстанції також зазначив, що включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті (частина 3 статті 173 ЗК України). Спірним рішенням відповідача не відбувалось та не передбачено зміни категорій земельних ділянок та/або видів використання землі, тому посилання позивача на те, що позов подано з метою захисту особливо цінних земель природно-заповідного фонду України як у національному, так і у міжнародному контексті; доводи про те, що частина земель державної власності, за рахунок яких збільшена площа с. Приморське, є землями водного фонду та містять ряд обмежень, у контексті спірних правовідносин не бралися судом до уваги.
21.          Також судом враховано, що рішенням Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області від 24 грудня 2013 року №405-V було затверджено містобудівну документацію «Генеральний план та зонінг с.Приморське Татарбунарського району Одеської області, загальною площею села 1101,2074 га». Рішенням Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області від 20 грудня 2018 року №487-VII погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Приморське Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області із збільшенням площі території населеного пункту до 1101,2074 га, тобто встановлені межі с. Приморське є тотожними площі, вказаній у вищезазначеній містобудівній документації. 
Наданими до суду картографічними матеріалами «Викопіювання зі Схеми планування території Одеської області із зазначенням місця розташування Національного природного парку «Тузловські лимани» та с.Приморське» та «Викопіювання зі Схеми планування територій курортно-оздоровчого та рекреаційного призначення Одеської області із зазначенням місця розташування» національного природного парку та с.Приморське беззаперечно не підтверджено факту розширення меж с.Приморське за рахунок земель, які входять до меж територій національного природного парку.
Суд вказав, що частиною 1 статті 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» передбачено проведення стратегічної екологічної оцінки саме схеми землеустрою, проте оскаржуваним рішенням затверджено проект землеустрою, а не схему.
22.          Окружний адміністративний суд відхилив як необґрунтовані посилання позивача про порушення Регламенту під час проведення сесії ради та оформленні її результатів.
23.          Суд апеляційної інстанції частково не погодився з такими висновками і, задовольняючи позов, керувався тим, що прийняття оскаржуваного рішення (наслідком якого є перехід з державної у комунальну власність земель, переданих до складу національного природного парку) безумовно має вплив на права, інтереси та обов`язки позивача, природоохоронної установи загальнодержавного значення, що входить до складу природно-заповідного фонду України, і впливає на реалізацію мети та завдання створення національного природного парку на визначеній Державою території, якими є збереження, відтворення та раціональне використання унікальних природних комплексів водно-болотних угідь міжнародного значення; збереження та охорона цінних природних комплексів та об`єктів, що свідчить про наявність у позивача процесуального права для звернення до суду з цим позовом.
24.          Колегія суддів наголосила на порушенні статті 46 Закону України «Про землеустрій», оскільки справа не містить жодних відомостей щодо вчинення дій як суб`єктом прийняття спірного рішення, так і посадовими особами с.Приморське щодо узгодження в будь-якому вигляді з позивачем питання щодо розширення меж вказаного села за рахунок земель, які надані позивачу (без вилучення) для управління та здійснення, зокрема, природоохоронної діяльності. Не міститься у справі і будь-якого узгодження і з власником земель - Державою Україна (яка визначила напрямок використання переданих національному природному парку земель), в тому числі і з розпорядником цих державних земель.
25.          На думку апеляційного адміністративного суду, в межах цього спору саме Татарбунарська районна рада Одеської області як суб`єкт владних повноважень повинна довести обґрунтованість спірного рішення, за результатом реалізації якого землі державної власності перейдуть до складу земель комунальної власності (на час розгляду справи реєстрація права комунальної власності на вказані землі не була здійснена), оскільки саме Татарбунарською районною радою Одеської області було прийнято рішення від 19 червня 2020 року №740-VII, яким було встановлено межі с.Приморське площею 1101,2074 га, тобто у більшому розмірі, ніж була площа с.Приморське до цього, і вказана площа була збільшена, зокрема, за рахунок частини земель, які були надані позивачу згідно з Указом Президента України від 01 січня 2010 року №1/2010 «Про створення національного природного парку «Тузловські лимани» без їх вилучення, що підтверджується самим проектом землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Приморське Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області, яким передбачено включення частини земель національного природного парку у межі с. Приморське, та не оскаржується відповідачами. Поряд з цим, матеріали справи не містять, а відповідачами не надано жодних належних підтверджень наявності відповідного розпорядчого документа місцевої державної адміністрації щодо передачі вищезазначених земель до складу комунальної власності.
26.          Колегія суддів зазначила про відсутність повноважень та, відповідно, правових підстав у Татарбунарської районної ради Одеської області для прийняття оскаржуваного рішення про встановлення меж с.Приморське, за результатом реалізації якого фактично відбулось розпорядження землями державної власності неналежним суб`єктом.
27.          П`ятий апеляційний адміністративний суд вказав на наявність прямої законодавчої заборони реалізації заходів, передбачених документацією із землеустрою, якими (заходами) в цьому випадку є встановлення (зміни) меж населеного пункту, без позитивних висновків державної експертизи.
28.          Водночас, колегія суддів не взяла до уваги доводи позивача щодо порушення Регламента роботи Татарбунарської районної ради Одеської області під час прийняття спірного рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
29.          Лиманська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області у касаційній скарзі посилається на те, що постанова суду апеляційної інстанції оскаржується з підстав, передбачених частинами другою статті 353 КАС України, а саме суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази, не дав їм належної оцінки, зважаючи на те, що такі докази абсолютно протирічать висновкам апеляційного суду, що призвело до неповного встановлення обставин у справі. Зокрема, не надав оцінки листу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 22 червня 2021 року № 29-15-0.31-4416/2-21 «Про надання інформації». Також звертає увагу на тому, що Генеральний план села Приморське був затверджений рішенням Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області від 24 грудня 2013 року № 405-VІ. Зазначеним рішенням не відбувалась та не передбачена й зміна категорій земельних ділянок та/або видів використання землі.
30.           На думку третьої особи-3, суд перебрав на себе повноваження спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи, зробивши висновки про невідповідність проекту землеустрою вимогам чинного законодавства. Крім того, суд перебрав на себе повноваження органів Державного земельного кадастру, надаючи висновки не відсутність позитивного висновку землевпорядної експертизи щодо проекту землеустрою, затвердженого оскаржуваним рішенням районної ради, всупереч інформації, викладених у відповідях на запити щодо позитивного висновку експертизи по даному проекту.
31.          Третя особа-3 вважає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні невірно застосував положення статті 10, глави 29 Земельного кодексу України, статті 46 Закону України "Про землеустрій", Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку", що своєю чергою призвело до ухвалення незаконного рішення.
32.          Білгород-Дністровська районна рада у касаційній скарзі посилається на те, судом апеляційної інстанції не враховано висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені у постанові від 19    березня 2019 року у справі №826/16994/15, а також Верховного Суду, висловлені, зокрема, у постановах від 07 жовтня 2022 року у справі № 640/28857/20, від 14 січня 2022 року у справі    №826/20453/16, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/3277/19, від 16 грудня 2021 року у справі №640/11468/20, від 16 грудня 2021 року у справі № 420/6907/20, від 15 червня 2021 року у справі №2040/5680/18, від 29 квітня 2021 року у справі № 587/517/16-а, від 25 березня 2021 року у справі № 280/4506/18, від 24 березня 2021 року у справі № 826/7258/18, від 28 січня 2021 року у справі №826/8174/17, щодо підходів для визначення наявності або відсутності порушеного права у позивача.
У контексті вказаних правових позицій відповідач-2 зазначає, що право постійного користування виникло та наявне у позивача лише та виключно щодо земельних ділянок площею 2022.00 га, інші земельні ділянки сумарною площею 25843,00 га увійшли до складу національного природного парку без вилучення цих ділянок у їх власників та без виникнення у позивача окремих (самостійних) прав щодо них. Оскарженим рішенням не передбачено здійснення забудови жодної земельної ділянки, не надано прав на розроблення документації щодо відведення жодної земельної ділянки у власність або у користування.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
(а) щодо порушеного права Національного природного парку "Тузловські лимани"
34.           Суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав лише за позовом належного позивача. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.
35.          Тобто, з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
36.          Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
37.          У розвиток цієї конституційної норми, частиною 1 та 3 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
38.          При цьому, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах (стаття 2 КАС України).
39.          Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
40.          Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
41.           Таким чином, усі зацікавлені особи, права та інтереси яких порушуються зазначеним рішенням відповідача, в змозі подати вмотивований позов та оскаржити зазначене рішення відповідача безвідносно до висновків, сформованих судом у цій справі.
42.          Суд зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
43.          Національний природний парк «Тузловські лимани» створений відповідно до Указу Президента України від 1 січня 2010 року № 1 «Про створення національного природного парку «Тузловські лимани». Парк є територією природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Територія Парку є Рамсарським водно-болотним угіддям міжнародного значення та об`єктом Смарагдової мережі Європи. Парк розташований на території Татарбунарського району Одеської області. Парк є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою загальнодержавного значення, що входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання (наказ №109 від 21.08.2020 Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України).
44.          Суди попередніх інстанцій встановили, що в обґрунтування твердження про порушення своїх прав внаслідок прийняття оскаржуваного рішення, позивач посилався, зокрема, на Указ Президента України від 01 січня 2010 року №1/2020 «Про створення національного природного парку «Тузловські лимани», відповідно до абзацу 2 пункту 1 якого до території національного природного парку «Тузловські лимани» погоджено в установленому порядку включення 27865,0000 га земель державної власності, а саме: 2022,0000 га земель запасу (у тому числі 316,831 га земель Піщаної коси Чорного моря та 1705,169 га земель водного фонду (частина озер Шагани, Алібей та Бурнас), що надаються національному природному парку в постійне користування, і 25843 га земель (у тому числі 3233,1800 га земель запасу, 541,0000 га земель, що перебувають у постійному користуванні державного підприємства "Саратське лісове господарство, 21186,0300 га земель водного фонду (частина озер Шагани, Алібей, Бурнас, а також озера Солоне, Хаджидер, Карачаус, Будури, Мартаза, Магалевське, Малий Сасик, Джаншейське) та 882,7900 га прилеглої акваторії Чорного моря шириною 200 метрів), що включаються до складу національного природного парку без вилучення.
45.          Колегія суддів зазначає, що спір у цій справі не стосується речових прав позивача на земельну ділянку, натомість стосується встановлення меж населеного пункту, до якого, в тому числі, входять і землі, зайняті національним природним парком.
46.          Згідно з частиною 4 статті 173 ЗК України землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади.
Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
47.           Відповідно до частини 2 статті 46 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
48.          Статтею 46-1 ЗК України встановлено обмеження у використанні земель територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Зокрема, визначено, що землі територій та об`єктів природно-заповідного фонду використовуються з урахуванням обмежень у їх використанні, визначених відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та положеннями про ці території, об`єкти. Особливий режим охорони, відтворення і використання земель територій та об`єктів природно-заповідного фонду поширюється на всі розташовані в межах таких територій та об`єктів землі та земельні ділянки незалежно від форми власності та цільового призначення.
49.          Відповідно до статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.
На використання земельної ділянки або її частини в межах природно-заповідного фонду може бути встановлено обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором. Обмеження (обтяження) підлягає державній реєстрації і діє протягом строку, встановленого законом або договором.
50.          За приписами статті 20 вказаного Закону національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.
Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об`єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.
До складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.
На національні природні парки покладається виконання таких основних завдань:
збереження цінних природних та історико-культурних комплексів і об`єктів;
створення умов для організованого туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів та об`єктів;
проведення наукових досліджень природних комплексів та їх змін в умовах рекреаційного використання, розробка наукових рекомендацій з питань охорони навколишнього природного середовища та ефективного використання природних ресурсів;
проведення екологічної освітньо-виховної роботи.
51.          Проаналізувавши наведені норми, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що прийняття оскаржуваного рішення (наслідком якого є перехід з державної у комунальну власність земель, переданих до складу національного природного парку) безумовно має вплив на права, інтереси та обов`язки позивача як природоохоронної установи загальнодержавного значення, що входить до складу природно-заповідного фонду України, і впливає на реалізацію мети та завдання створення національного природного парку на визначеній Державою території, якими є збереження, відтворення та раціональне використання унікальних природних комплексів водно-болотних угідь міжнародного значення; збереження та охорона цінних природних комплексів та об`єктів, що свідчить про наявність у позивача процесуального права для звернення до суду з цим позовом.
52.          Колегія суддів відхиляє посилання третьої особи-3 про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень глави 29 ЗК України (статті 173-175) та Закону України «Про природно-заповідний фонд України» як необґрунтовані.
53.          Щодо доводів відповідача-2 про неврахування постанов Великої Палати Верховного Суду і Верховного Суду у справах №826/16994/15 (спір стосувався тарифів на централізоване опалення), №640/28857/20 (оскаржувалися зміни до актів НКРЕКП), №826/20453/16 (оскаржувалися рішення Кабінету Міністрів України, Національного Банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб), № 640/3277/19 (оскаржувалися містобудівні умови і обмеження), №640/11468/20 (предмет спору постанова НКРЕКП), № 420/6907/20 (оскаржувалися містобудівні умови і обмеження, дозвіл на будівництво), №2040/5680/18 (предмет спору земельна перевірка), № 587/517/16-а (спір щодо структури та штату апарату та виконавчих органів міської ради), № 280/4506/18 (податковий спір), №826/7258/18 (спір щодо визначення коефіцієнту функціонального призначення земельної ділянки та перерахунок нормативної грошової оцінки землі), №826/8174/17 (спір стосувався бездіяльності НАЗК), колегія суддів зазначає про неподібність правовідносин у всіх перелічених справах. При цьому судом апеляційної інстанції не було порушеного єдиного підходу щодо встановлення наявності або відсутності порушеного права. Результат вказаного питання встановлюється у кожній конкретній справі на підставі фактичних обставин справи.
(б) щодо правових підстав у Татарбунарської районної ради Одеської області для прийняття рішення про встановлення меж с.Приморське
54.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що Татарбунарською районною радою Одеської області було прийнято рішення від 19 червня 2020 року №740-VII, яким було встановлено межі с.Приморське площею 1101,2074 га, тобто у більшому розмірі, ніж була площа с. Приморське до цього, і вказана площа була збільшена, зокрема, за рахунок частини земель, які були надані національному природному парку згідно з Указом Президента України від 01 січня 2010 року №1/2010 «Про створення національного природного парку «Тузловські лимани» без їх вилучення, що підтверджується самим проектом землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с.Приморське Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області, яким передбачено включення частини земель національного природного парку у межі с.Приморське.
55.          Як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, виключно законами України визначено повноваження відповідних органів щодо розпорядження землями та порядок і процедуру такого розпорядження.
56.          За змістом статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
57.          Положеннями статті 122 ЗК України визначено повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування. Так, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні ради передають земельні ділянки у власність або у користування з відповідних земель спільної власності територіальних громад для всіх потреб.
Районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва.
Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
Кабінет Міністрів України передає земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у випадках, визначених статтею 149 цього Кодексу, та земельні ділянки дна територіального моря, а також у користування земельні ділянки зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
58.          Відповідно до статті 186 Земельного кодексу України (в редакції на час розроблення зазначеної документації із землеустрою) проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць погоджуються сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями.
59.          Суд апеляційної інстанції, проаналізувавши вказані норми, дійшов висновку про відсутність у органу місцевого самоврядування (Татарбунарської районної ради Одеської області) повноважень щодо розпорядження землями державної власності, які були включені до складу національного природного парку без вилучення, оскільки в контексті цієї справи саме місцеві державні адміністрації є тими органами, які розпоряджаються землями державної власності, що знаходяться в межах її (адміністрації) території.
60.          Лиманська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області у касаційній скарзі посилається на лист Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 22 червня 2021 року № 29-15-0.31-4416/2-21 «Про надання інформації», в якому зазначено, що згідно з даними Державного земельного кадастру, ведення якого здійснюється у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №1051 «Про затвердження порядку Державного земельного кадастру», відсутні відомості про земельні ділянки, які зареєстровані за Татарбунарською районною державною адміністрацією і за рахунок яких здійснювалося розширення меж с. Приморське Татарбунарського району Одеської області.
61.          Колегія суддів не вбачає порушень процесуального законодавства в частині неврахування судом апеляційної інстанції змісту вказаного листа, зважаючи на те, що вищенаведені положення законодавства не визначають умовою розпорядження земельними ділянками державної власності факт державної реєстрації за відповідною районною державною адміністрацією таких ділянок.
62.          Також суд апеляційної інстанції вірно відхилив посилання на те, що оскаржуване рішення прийнято на підставі та за наслідками попереднього прийняття та подальшого виконання низки рішень органів місцевого самоврядування, зокрема, рішення Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області від 24 грудня 2013 року №405-VI «Про затвердження Генерального плану та зонінгу села Приморське», яким передбачено затвердження генерального плану та зонінгу с. Приморське загальною площею 1101.2074 га, рішення Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області від 26 травня 2016 року №85-VII «Про надання згоди на розробку проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Приморське Татарбунарського району Одеської області згідно Генерального плану та зонінгу с. Приморське», рішення Татарбунарської районної ради Одеської області від 30 травня 2018 року №443-VІІ «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту с.Приморське Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області».
(в) щодо необхідності дотримання процедури, передбаченої Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку"
63.          Закон України "Про стратегічну екологічну оцінку" від 20 березня 2018 року № 2354-VIII регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, зокрема, для здоров`я населення, виконання документів державного планування та дія якого поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об`єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об`єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (далі - території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
64.          За приписами частини 1 статті 10 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" стратегічна екологічна оцінка здійснюється у процесі розроблення документа державного планування до його подання для затвердження. Здійснення стратегічної екологічної оцінки забезпечує замовник.
65.          Як вбачається з Указу Президента України від 01 січня 2010 року №1/2010, на території Татарбунарського району Одеської області національний природний парк створено з метою збереження цінних природних та історико-культурних комплексів і об`єктів Північного Причорномор`я та у відповідності до статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України".
66.          Національний природний парк «Тузловські лимани» є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою загальнодержавного значення, що входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.
Парк створено з метою збереження, відтворення та раціонального використання унікальних природних комплексів водно-болотних угідь міжнародного значення, як середовища існування водоплавних птахів, а також об`єктів Північного Причорномор`я, що мають важливе природоохоронне, наукове, історико-культурне, естетичне, рекреаційне та оздоровче значення. Основними завданнями Парку є: збереження та охорона цінних природних комплексів та об`єктів.
67.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірним рішенням від 19 червня 2020 року №740-VII Татарбунарською районною радою Одеської області було встановлено межі с.Приморське площею 1101,2074 га, тобто у більшому розмірі, ніж була площа с.Приморське до цього, і вказана площа була збільшена, зокрема, за рахунок земель, які були надані національному природному парку згідно з Указом Президента України від 01 січня 2010 року №1/2010 «Про створення національного природного парку «Тузловські лимани» без їх вилучення.
68.          Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що прийняте Татарбунарською районною радою Одеської області, є безумовно документом державного планування, яке безпосередньо стосується питання охорони довкілля (в контексті розуміння основної мети створення та функціонування національного природного парку, як природоохоронної організації) та містобудування (з урахуванням факту включення до меж с.Приморське земель, що входять до складу національного природного парку, з можливістю подальшого розпорядження органу місцевого самоврядування вказаними землями), що свідчить про розповсюдження на вказане рішення від 19 червня 2020 року №740-VII (зокрема, в частині процедури його прийняття) положень Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".
69.          Доводи касаційної скарги про те, що в перелік документів містобудівної документації не включено (і не може бути включено) проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно- територіальної одиниці не ґрунтується на дійсних обставинах справи.
70.           За таких обставин, Верховний Суд вважає, що постанова суду апеляційної інстанції у цій справі постановлено з додержанням норм процесуального та матеріального права, підстави для її скасування відсутні.
71.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
72.          З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційних скарг без задоволення, а постанови суду апеляційної інстанції - без змін.
73.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судове рішення П`ятого апеляційного адміністративного суду, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Лиманської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області і Білгород-Дністровської районної ради залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2023 року у справі №420/11076/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук