ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2023 року 
м. Київ
справа №420/822/21
адміністративне провадження № К/9901/40639/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №420/822/21
за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області, третя особа - Адміністрація Державної прикордонної служби України, про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій, стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області на окрему ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Зуєвої Л.Є., суддів - Коваля М.П., Кравця О.О.),
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. У січні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області та з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області від 06 лютого 2020 року про заборону в`їзду в Україну громадянину Російської Федерації ОСОБА_1; 
- визнати протиправними дії Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області щодо направлення до Державної прикордонної служби України доручення Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області від 06 лютого 2020 року №7401.3-140/7401.3-17 та рішення про заборону в`їзду в Україну громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 від 06 лютого 2020 року; 
- стягнути з Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області на користь ОСОБА_1 моральну шкоди, заподіяну йому протиправними діями Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області, в сумі 500000 гривень.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове, яким позовні вимоги задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області від 06 лютого 2020 року про заборону в`їзду в Україну громадянину Російської Федерації ОСОБА_1.
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
4. 13 жовтня 2021 року П`ятий апеляційний адміністративний суд постановив окрему ухвалу, якою ухвалив:
- з метою усунення причин та умов, що призвели до прийняття та направлення до Державної прикордонної служби України доручення Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області №7401.3-140/7401.3.01-17 від 06 лютого 2020 року та рішення про заборону в`їзду в Україну від 06 лютого 2020 року, довести наведені факти до відома Голови Державної міграційної служби України для вжиття відповідних заходів реагування.
Установити строк один місяць для надання П`ятому апеляційному адміністративному суду відповіді щодо виконання даної окремої ухвали.
5. Приймаючи зазначене судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що 31 липня 2020 року громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 в ППР «Бориспіль» окремого контрольно-пропускного пункту «Київ» ДПС України було відмовлено у в`їзді в Україну у зв`язку з нібито невиконанням ним умов перетинання кордону України, передбачених статтею 8 Закону України «Про прикордонний контроль», оскільки згідно з інформацією, яка містилася в базах даних Держприкордонслужби, відносно громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , було доручення уповноважених державних органів України про заборону в`їзду в Україну.
6. Підставою для відмови у перетині державного кордону України стала наявність щодо ОСОБА_1 рішення уповноваженого державного органу України про заборону в`їзду в Україну, яке було прийняте Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області.
7. Водночас, Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області повідомило, що не приймало рішень про заборону в`їзду в Україну щодо громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 .
8. Суд апеляційної інстанції установив, що Адміністрацією Державної прикордонної служби України долучено до матеріалів справи копію листа №7401.3-140/7401.3 від 06 лютого 2020 року, до якого додано доручення Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області №7401.3-140/7401.3.01-17 від 06 лютого 2020 року та рішення про заборону в`їзду в Україну від 06 лютого 2020 року (том 1, а.с. 99-101).
9. Згідно копії доручення №7401.3-140/7401.3.01-17 від 06 лютого 2020 року, Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області заборонено в`їзд в Україну терміном на три роки громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт НОМЕР_1 , виданий 02 лютого 2016 року (том 1, а.с.100).
10. Згідно копії рішення про заборону в`їзду в Україну від 06 лютого 2020 року Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області заборонено громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 (ОСОБА_1), ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт НОМЕР_1 , виданий 02 лютого 2016 року, місце проживання Об`єднані арабські Емірати, в`їзд в Україну терміном на 3 роки (том 1, а.с.101).
11. При цьому, відповідач під час розгляду справи в суді першої та в суді апеляційної інстанції повідомив, що за обліками Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області рішення про заборону в`їзду в Україну стосовно ОСОБА_1 не значиться, не приймалось та до ДПС України не направлялось, документ за вихідним номером №7401.3-140/7401.3-17 та №7401.3-140/7401.3.01-17 не існує.
12. Водночас, суд апеляційної інстанції указав, що у матеріалах справи наявна копія оскаржуваного рішення, з якого судами установлено, що зазначений документ складений на офіційному бланку відповідача, підписаний його керівником та скріплений гербовою печаткою відповідача.
13. Колегія суддів зазначила, що під час розгляду справи судом як першої, так і апеляційної інстанції відповідачу було запропоновано проведення судових почеркознавчої та технічної експертиз бланків, підпису начальника Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області К.В.Лук`янець та гербової печатки Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області, однак, відповідач не заявив таке клопотання, посилаючись на відсутність коштів, не надав суду допустимих, достовірних та достатніх доказів того, що ним не приймалося рішення про заборону в`їзду позивачу в Україну від 06 лютого 2020 року.
14. З огляду на викладене суд апеляційної інстанції констатував, що матеріали справи не містять доказів вчинення Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області дій щодо проведення службового розслідування відносно цього питання або офіційного звернення до правоохоронних органів для установлення винних осіб у вчинені протиправних дій, які призвели до порушення законних прав та інтересів громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 .
15. Ураховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку про неналежне виконання своїх обов`язків Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області.
ІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
16. Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати окрему ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року у справі №420/822/21.
17. В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що окрема ухвала суду апеляційної інстанції не містить жодних посилань на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які, на думку суду, порушив відповідач.
18. Зазначає, що законодавство про державну службу передбачає проведення не службового розслідування, а дисциплінарного провадження, і не стосовно певного питання, а виключно щодо конкретного державного службовця, який вчинив дисциплінарний проступок, що спростовує висновки суду апеляційної інстанції, що Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області мало провести службове розслідування стосовно певного питання.
19. Указує, що матеріалами справи, а саме роздрукованими скріншотами даних електронного журналу реєстрації вихідних документів Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області за період з 05 лютого 2020 року по 07 лютого 2020 року, підтверджується відсутність в системі електронного документообігу документів від 06 лютого 2020 року за №7401.3-140/7401.3.01-17 та №7401.3-140/7401.3-17, що свідчить про те, що вони посадовими особами Управління не створювалися, не реєструвалися та не існують.
20. Ураховуючи наведене вважає, що відсутній факт вчинення працівниками Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області дисциплінарного проступку шляхом створення та підписання оскаржуваного рішення, доручення №7401.3-140/7401.3.01-17 та супровідного листа №7401.3-140/7401.3-17, реєстрації їх в системі документообігу та надіслання їх до ДПС України.
21. Переконує, що підстави для проведення дисциплінарного провадження, здійснення якого можливе лише стосовно конкретного державного службовця за умови вчинення ним дисциплінарного проступку, відсутні.
22. Зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції щодо неналежного виконання Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області своїх обов`язків з огляду на відсутність доказів звернення до правоохоронних органів є безпідставним та свідчить про неправильне застосування норм процесуального права, що регулює порядок подання доказів, та неправильне застосування норм матеріального права, що встановлюють підстави для внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
23. Указує, що станом на момент подання до суду першої інстанції відзиву на позовну заяву з відповідними доказами (02 лютого 2021 року) Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області не володіло точною, конкретною і достовірною інформацією стосовно можливого підроблення документів та їх направлення від його імені невстановленими особами до ДПС України, яка могла б бути підставою для звернення до правоохоронних органів.
24. Звертає увагу на те, що копії оскаржуваного рішення, доручення №7401.3-140/7401.3.01-17 та супровідного листа №7401.3-140/7401.3-17, на підставі яких можна дійти висновку про можливе підроблення документів, Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області отримало від Одеського окружного адміністративного суду лише 10 червня 2021 року під час розгляду справи по суті через чотири місяці після подання відзиву, саме з яким відповідно до процесуального законодавства мають подаватися докази.
25. Отже вважає, що станом на момент подання відзиву разом з доказами по справі у відповідача були відсутні підстави для звернення до правоохоронних органів та подання суду відповідних доказів.
26. Переконує, що не отримував від судів попередніх інстанцій жодних пропозицій про проведення почеркознавчої та технічної експертиз бланків, підпису та гербової печатки.
27. З огляду на викладене вважає, що окрема ухвала П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року підлягає скасуванню.
28. 14 грудня 2021 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому зазначив про відсутність підстав для скасування окремої ухвали П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року та просив залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення.
ІІІ. Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
29. Касаційна скарга Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області надійшла до Верховного Суду 09 листопада 2021 року.
30. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 листопада 2021 року для розгляду справи №420/822/21 визначено колегію суддів у складі головуючого судді - Жука А.В., суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
31. Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області на окрему ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року у справі №420/822/21.
32. Ухвалою Верховного Суду від 30 серпня 2023 року справу №420/822/21 призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
IV. Позиція Верховного Суду
33. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
34. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
35. Перевіривши за матеріалами справи доводи та вимоги касаційної скарги та правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.
36. Згідно зі статтею 324 КАС України суд апеляційної інстанції у випадках і в порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.
37. Відповідно до частини першої статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
38. Частиною четвертою статті 249 КАС України визначено, що в окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення.
39. З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання (частина п`ята статті 249 КАС України).
40. Верховний Суд зазначає, що стаття 249 КАС України дає можливість суду відреагувати на деякі порушення закону, стосовно яких він не може самостійно вжити заходів для усунення цих порушень, причин та умов, що їм сприяли.
41. Таким чином, окрема ухвала - це рішення, яким суд реагує на виявлені під час розгляду справи порушення закону, причини та умови, що сприяли вчиненню порушення. Окрема ухвала є формою профілактичного впливу судів на правопорушників.
42. Необхідність її винесення зумовлена завданнями адміністративного судочинства - захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових, службових осіб у процесі здійснення ними управлінських функцій.
43. За цих обставин слід зазначити, що суд має право, а не зобов`язаний постановити окрему ухвалу. Проте, ураховуючи особливий статус суду в системі органів, що забезпечують правовий порядок, суд зобов`язаний реагувати на випадки очевидних, умисних або системних порушень закону.
44. Із матеріалів справи установлено, що підставою для постановлення судом апеляційної інстанції окремої ухвали стало те, що під час розгляду справи судом як першої, так і апеляційної інстанції відповідачу було запропоновано проведення судових почеркознавчої та технічної експертиз бланків, підпису начальника Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області К.В. Лук`янець та гербової печатки Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області, однак, відповідач не заявив таке клопотання, посилаючись на відсутність коштів, не надав суду допустимих, достовірних та достатніх доказів того, що ним не приймалося рішення про заборону в`їзду позивачу в Україну від 06 лютого 2020 року.
45. З огляду на викладене суд апеляційної інстанції констатував, що матеріали справи не містять доказів вчинення Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області дій щодо проведення службового розслідування відносно цього питання або офіційного звернення до правоохоронних органів для установлення винних осіб у вчинені протиправних дій, які призвели до порушення законних прав та інтересів громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 .
46. Ураховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку про неналежне виконання своїх обов`язків Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області.
47. Верховний Суд повторно звертає увагу на те, що частиною четвертою статті 249 КАС України визначено, що в окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення.
48. У контексті наведеного Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що оскаржувана окрема ухвала суду апеляційної інстанції не містить жодних посилань на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які, на думку суду, порушив відповідач, а тому Суд констатує, що при постановленні цієї ухвали не дотримано вимог частини четвертої статті 249 КАС України.
49. Відповідач, обґрунтовуючи наявність підстав для скасування оскаржуваної ухвали також указував, що йому не надходили пропозиції від судів попередніх інстанцій про проведення судових почеркознавчої та технічної експертиз бланків, підпису начальника Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області К.В. Лук`янець та гербової печатки Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області.
50. Так, імперативними положеннями частин першої та четвертої статті 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
51. Аналіз указаних норм дозволяє дійти висновку про те, що КАС України безпосередньо уповноважує адміністративний суд на активну участь у доказуванні в адміністративній справі, наділяє його повноваженнями на збирання доказів, що мають значення для правильного вирішення спору по суті.
52. Відповідно до частини першої статті 102 КАС України суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи призначає експертизу у справі за сукупності таких умов:
1) для з`ясування обставин, що мають значення для справи, необхідні спеціальні знання у сфері іншій, ніж право, без яких встановити відповідні обставини неможливо;
2) жодною стороною не наданий висновок експерта з цих самих питань або висновки експертів, надані сторонами, викликають обґрунтовані сумніви щодо їх правильності.
53. Згідно з частиною першою статті 103 КАС України про призначення експертизи суд постановляє ухвалу, в якій зазначає підстави проведення експертизи, питання, з яких експерт має надати суду висновок, особу (осіб), якій (яким) доручено проведення експертизи, перелік матеріалів, що надаються для дослідження, та інші дані, які мають значення для проведення експертизи.
54. Частиною першою статті 104 КАС України визначено, що учасник справи має право подати до суду висновок експерта, складений на його замовлення.
55. Так, КАС України не передбачає обов`язку учасника справи проводити експертизу для з`ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, як і не визначає такого обов`язку для суду.
56. Водночас, непроведення відповідачем (на пропозицію суду) почеркознавчої та технічної експертиз бланків, підпису начальника та гербової печатки Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області не може вважатись неналежним виконанням своїх обов`язків працівниками Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області.
57. Суд зазначає, що підставою для винесення окремої ухвали є виявлення порушення закону і встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню порушення. Відтак, окрема ухвала може бути постановлена лише у разі, якщо під час судового розгляду установлено склад правопорушення. Юридична кваліфікація правопорушення судом не здійснюється. Водночас, суд може в окремій ухвалі зазначити, елементи якого складу правопорушення слід перевірити. Якщо суд не встановив такого порушення, підстав для винесення окремої ухвали немає.
58. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 06 квітня 2023 року у справі №640/5273/21.
59. Суд зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції про те, що Управлінням Державної міграційної служби України в Чернігівській області не вчинялись усі можливі дії щодо з`ясування обставин, що призвели до порушення законних прав та інтересів громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 , а також для установлення осіб, винних у вчиненні протиправних дій, стали підставою для часткового задоволення позовних вимог. Однак, такі висновки не можуть бути підставою для постановлення окремої ухвали.
60. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
61. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
62. Ураховуючи наведене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, Верховний Суд установив порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції при постановленні оскаржуваної окремої ухвали.
63. Таким чином, в силу вимог статті 351 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню.
V. Висновок щодо розподілу судових витрат
64. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 242, 249, 324, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, КАС України, Верховний Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області - задовольнити.
2. Окрему ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року у справі №420/822/21 скасувати.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

..................................

..................................

..................................
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Верховного Суду