ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2023 року 
м. Київ
справа № 540/1780/21
адміністративне провадження № К/990/3503/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:   
судді-доповідача - Жука А.В.,   
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,    
розглянувши в порядку письмового провадження справу №540/1780/21 за позовом ОСОБА_1 до Херсонської обласної прокуратури про відшкодування шкоди у вигляді недоотриманого посадового окладу, провадження у якій відкрито   
за касаційною скаргою Херсонської обласної прокуратури на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року (головуючий суддя (суддя-доповідач) Морська Г.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Лук`янчук О.В., суддів - Бітової А.І., Ступакової І. Г.),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом до Херсонської обласної прокуратури, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Херсонської обласної прокуратури щодо невиплати ОСОБА_1 частини заробітної плати, а саме посадового окладу;
- стягнути з Херсонської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду, у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 04 червня 2020 року у сумі 997104,00 грн.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги указував, що з 25 вересня 2019 року абзацом 1 частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» визначено посадовий оклад прокурора окружної прокуратури у вигляді 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого установлено на 01 січня календарного року. Пункт 1 частини четвертої статті 81 зазначеного Закону передбачав, що посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: прокурора обласної прокуратури 1,2, у зв`язку з чим, посадовий оклад позивача мав становити: з 01 липня 2015 року по 04 червня 2020 року 1156234,0 грн. 
3. Стверджував, що рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, визнано неконституційним положення зазначеного пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. 
4. Відповідно позивач вважав що його вимоги щодо застосування до спірних правовідносин частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії та стягнення частини недоотриманої заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 01 липня 2015 року по 04 червня 2020 року є обґрунтованими.
5. Указував, що визначення відповідачем розміру посадового окладу згідно постанови Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року є протиправним та переконував, що за час перебування на посаді в органах прокуратури він недоотримав за період з 01 липня 2015 року по 04 червня 2020 року, по день звільнення, заробітної плати у вигляді посадового окладу у сумі 997104,0 грн, яку просив стягнути в судовому порядку.
Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року, позовні вимоги задоволено частково:
- визнано протиправними дії Херсонської обласної прокуратури щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_1 частини заробітної плати у вигляді посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 27 березня 2020 року по 04 червня 2020 року;
- зобов`язано Херсонську обласну прокуратуру здійснити перерахунок заробітної плати ОСОБА_1 за період з 27 березня 2020 року по 04 червня 2020 року включно, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», та виплатити різницю недоотриманої суми заробітної плати з відрахуванням податків та обов`язкових платежів.
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
7. Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 не впливає на спірні правовідносини до 26 березня 2020 року, оскільки такі виникли до його прийняття, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, а тому дійшов висновку про те, що в період з 01 липня 2015 року по 26 березня 2020 року, положення зазначеної норми були чинними та підлягали застосуванню відповідачем, а тому підстав для задоволення позовних вимог у цій частині немає. 
8. Щодо періоду з 27 березня 2020 року по 04 червня 2020 року, по день звільнення позивача зі служби, суди зазначили, що прокуратурою були вчинені відповідні дії щодо нарахування заробітної плати позивача, факт такого нарахування позивач не оспорює та визнає, але таке нарахування не було здійснено у належному розмірі посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», що свідчить про протиправність саме дій відповідача, а не вчинення бездіяльності, а тому дійшли висновку про визнання дій протиправними.
9. При цьому, суди не погодились із обраним позивачем способом захисту порушеного права шляхом стягнення з Херсонської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 недоотриманої заробітної плати, оскільки обрахунок суми має проводити роботодавець із урахуванням кількості відпрацьованих днів, а тому дійшли висновку, що належним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача здійснити перерахунок заробітної плати ОСОБА_1 за період з 27 березня 2020 року по 04 червня 2020 року, включно, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», та виплатити різницю недоотриманої суми заробітної плати з відрахуванням податків та обов`язкових платежів.
Короткий зміст касаційної скарги   
10. Не погоджуючись з прийнятими судовими рішеннями, у січні 2022 року відповідачем подано касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
11. Як на підставу касаційного оскарження судових рішень у цій справі указує на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.   
12. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» в частині, що «на зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури» і подібних правовідносинах.
13. На переконання скаржника, на правовідносини щодо нарахування та виплати заробітної плати позивачу, як прокурору регіональної прокуратури, у період з 26 березня 2020 року по 04 червня 2020 року рішення Конституційного Суду України №6-р/20 не поширюється, оскільки ці правовідносини з 25 вересня 2019 року врегульовано іншим нормативно-правовим актом, а саме Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який є чинним та неконституційним не визнано. Так само є чинними положення постанови №505, а тому підстави для її незастосування до 04 червня 2020 року відсутні.
14. Зазначає, що позивача у справі звільнено з посади до створення та початку роботи обласних прокуратур, а тому правові підстави для нарахування та виплати посадового окладу у розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» у спірний період були відсутні, а з огляду на положення пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», розмір посадового окладу повинен визначатись відповідно до Постанови №505.
15. Серед іншого звертає увагу на те, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби установлюється місячний строк та переконує, що позов у цій справі подано з пропуском строку визначеного частиною п`ятою статті 122 КАС України.
Позиція інших учасників справи
16. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до положень частини четвертої статті 338 КАС України, не перешкоджає перегляду судових рішень у касаційному порядку.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
17. 24 січня 2022 року до касаційного суду надійшла скарга Херсонської обласної прокуратури.
18. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 січня 2022 року для розгляду справи №540/1780/21 визначено колегію суддів у складі: головуючого судді - Жука А.В., суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
19. Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2022 року касаційну скаргу відповідача залишено без руху з підстав несплати судового збору.
20. Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2022 року поновлено строк на касаційне оскарження судових рішень у цій справі, відкрито касаційне провадження за скаргою Херсонської обласної прокуратури на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, витребувано справу №540/1780/21 з Херсонського окружного адміністративного суду.
21. Відповідно до частини сьомої статті 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», ураховуючи неможливість Херсонського окружного адміністративного суду здійснювати правосуддя під час воєнного стану, Голова Верховного Суду розпорядженням від 18 березня 2022 року №11/0/9-22 змінив територіальну підсудність судових справ [Херсонського окружного адміністративного суду] на Одеський окружний адміністративний суд.
11 січня 2023 року до касаційного суду надійшли матеріали щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 16 грудня 2022 року у цій справі. Додатково, Одеський окружний адміністративний суд повідомив, що матеріали адміністративної справи №540/1780/21, які перебували в провадженні Херсонського окружного адміністративного суду у паперовій формі до Одеського окружного адміністративного суду не передавались, а тому суд має доступ лише до електронного примірника справи у КП «ДСС».
22. З огляду на викладене, Верховний Суд 25 травня 2023 року витребував адміністративну справу №540/1780/21 з Центральної бази даних автоматизованої системи документообігу суду. 
23. Ухвалою Верховного Суду від 30 травня 2023 року відмовлено у задоволенні клопотання Херсонської обласної прокуратури про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень.
24. Ухвалою Верховного Суду від 30 травня 2023 року справу №540/1780/21 призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
25. Судами попередніх інстанцій установлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 із жовтня 2002 року працював на різних посадах в органах прокуратури.
26. Наказом прокурора Херсонської області від 02 червня 2020 року №253к позивача звільнено із займаної посади прокурора відділу на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 04 червня 2020 року.
27. Позивач вважаючи, що він недоотримав належну йому заробітну плату за період з 01 липня 2015 року по 04 червня 2020 року, звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. Позиція Верховного Суду   
28. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).
30. Перевіривши доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.
31. Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2022 року касаційне провадження у цій справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги, яка подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
32. Як установлено судами попередніх інстанцій і вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у позовній заяві просив суд стягнути з Херсонської обласної прокуратури на його користь матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати за період з 01 липня 2015 року по 04 червня 2020 року у розмірі 997104,00 грн.
33. Підставою, що спонукала позивача звернутися до суду з цим позовом, було отримання ним заробітної плати в обмеженому розмірі, що, на його переконання, є порушенням права власності.
34. Позивач вважав належним способом захисту своїх порушених прав - застосування до спірних правовідносин норми прямої дії - частини третьої статті 152 Конституції України та стягнення з Херсонської обласної прокуратури на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 04 червня 2020 року.
35. Отже, предметом спору, який визначив позивач, є стягнення збитків (матеріальної шкоди) у вигляді неотриманої частини заробітної плати за період з 01 липня 2015 року по 04 червня 2020 року.
36. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
37. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
38. Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди урегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
39. Отже, поняття «збитки» включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
40. Так, позивач, просив суд відшкодувати завдану йому матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, що, фактично, і є збитками у вигляді упущеної вигоди (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованому частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи у органах прокуратури, які не були реалізовані державою).
41. Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
42. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій у повній мірі не відповідають.
43. Так, на переконання Верховного Суду, судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи не ураховано приписи статті 9 КАС України.
44. Закріплений у частині другій статті 9 КАС України принцип диспозитивності передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу.
45. За правилами частини третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
46. Повноваження адміністративних судів перевіряти законність прийняття рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.
47. Матеріалами справи підтверджено, що позовними вимогами ОСОБА_1 є відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави внаслідок прийняття неконституційного закону, з посиланням на необхідність застосування до спірних правовідносин частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії.
48. Водночас, зі змісту оскаржуваних судових рішень убачається, що судами здебільшого вирішувались питання, які не були заявлені позивачем як предмет спору. Зокрема, суди установивши фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосували положення інших нормативно-правових актів, фактично розглянувши питання про перерахунок заробітної плати прокурора, а не питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави.
49. Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин справи, що унеможливило установлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.
50. Щодо доводів відповідача про те, що ОСОБА_1 пропущено строк звернення до адміністративного суду із цим позовом Суд зазначає, що ці доводи не були заявлені відповідачем у попередніх інстанціях та, відповідно, оцінка їм судами попередніх інстанцій не надавалася.
51. З огляду на викладене, суд касаційної інстанції в силу приписів статті 341 КАС України позбавлений можливості надати оцінку доводам, які не були предметом розгляду у судах попередніх інстанцій.
Висновки за результатом розгляду касаційної скарги
52. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
53. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, у той час як їх установлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, а рішення судів попередніх інстанцій - скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
54. Суд повторно зазначає, що відповідно до частини сьомої статті 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», ураховуючи неможливість Херсонського окружного адміністративного суду здійснювати правосуддя під час воєнного стану, Голова Верховного Суду розпорядженням від 18 березня 2022 року №11/0/9-22 змінив територіальну підсудність судових справ [Херсонського окружного адміністративного суду] на Одеський окружний адміністративний суд.
55. З огляду на викладене, справа №540/1780/21 підлягає направленню на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
56. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові і установити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, виходячи із заявлених ОСОБА_1 підстав, предмету позову та змісту спірних правовідносин.
IV. Висновки щодо судових витрат
57. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Херсонської обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року у справі №540/1780/21 - скасувати.
3. Справу №540/1780/21 направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

..................................

..................................

..................................
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Верховного Суду