ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 серпня 2023 року 
м. Київ

справа № 260/3573/21
адміністративне провадження № К/990/13049/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №  260/3573/21
за позовом Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги,
за касаційною скаргою Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022 року, прийняте у складі головуючого судді Гебеша С.А., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Довгої О.І., суддів Глушко І.В., Запотічного І.І.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог.
1.          У серпні 2021 року Департамент фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради звернувся до Західного офісу Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі - управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, Управління), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 3 вимоги управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 26 липня 2021 року № 130720-14/2137-2021 про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення працівниками департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради на загальну суму 1418044,77 грн, у тому числі ЄСВ - 255712,97 грн.
2.          На обґрунтування позову позивач зазначав, що вважає висновки відповідача необґрунтованими і такими, що не відповідають положенням Законів України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року № 2493-III (далі - Закон № 2493-III), «Про оплату праці» від 24 березня 1995 року № 108/95-ВР (далі - Закон № 108/95-ВР), постанови Кабінету міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 9 березня 2006 року № 268 (далі - Постанова № 268). У зв`язку із цим позивач доводив, що частиною п`ятою статті 21 Закону № 2493-III передбачено надання посадовим особам місцевого самоврядування щорічної відпустки з виплатою допомоги для оздоровлення у розмірі посадового окладу, при цьому згідно з підпунктом 3 пункту 2 Постанови № 268 керівникам органів надано право за наявності коштів надавати працівникам допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки в розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника. Тому, на переконання позивача, його дії як розпорядника бюджетних коштів, які полягали у наданні працівникам допомоги для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника, не суперечать інтересам служби в органах місцевого самоврядування і закону, оскільки в цьому випадку було реалізовано право працівників органу місцевого самоврядування на встановлені законами та Конституцією України гарантії щодо оплати праці. Така позиція позивача, на його переконання, підтверджується також положеннями Колективного договору між роботодавцем та працівниками Ужгородської міської ради (далі - Колективний договір) та роз`ясненнями Міністерства соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики).
3.          Крім того позивач стверджував, що спірний пункт вимоги є неправомірним не лише з огляду на безпідставність його винесення, а й у зв`язку із відсутністю реальної можливості його виконання, оскільки уважає, що визначена відповідачем шкода є такою, що заподіяна роботодавцем, а не працівником, що виключає можливість застосування до спірних правовідносин положень статей 130-136 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).      
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення 
4.          Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
5.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, урахував доводи позивача, які полягають у тому, що відповідно до положень частини п`ятої статті 21 Закону № 2493-III та підпункту 3 пункту 2 Постанови № 268 допомога, яка при наданні щорічної відпустки повинна виплачуватися у розмірі посадового окладу, за наявності коштів може бути виплачена у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати, однак вирішив за необхідне застосувати до спірних правовідносин саме положення Закону № 2493-III, який має вищу юридичну сулу. Так, за висновком судів попередніх інстанцій, наявні суперечності між положеннями Закону № 2493-III та Постановою № 268 в частині визначення розміру матеріальної допомоги для оздоровлення при наданні щорічної відпустки: посадовий оклад чи середньомісячна заробітна плата. Зважаючи на те, що розмір посадового окладу є меншим від середньомісячної заробітної плати, оскільки є її складовою, суди попередніх інстанцій визнали очевидним те, що у спірному випадку нарахування матеріальної допомоги для оздоровлення при наданні щорічної відпустки призвело до зайвих нарахувань допомоги і, як наслідок, зайвого нарахування єдиного соціального внеску. Суди попередніх інстанцій погодились із висновком відповідача щодо порушення позивачем вимог Закону №  2493-III, у зв`язку з чим визнали позовні вимоги безпідставними і такими, що задоволенню не підлягають.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
6.          Департамент фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
7.          Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, Департамент фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку. 
8.          Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
9.          На обґрунтування вказаної підстави для касаційного оскарження скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не правильно застосовано статтю 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та підпункту 3 пункту 2 постанови Кабінету міністрів України № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду постановах від 23 листопада 2018 року у справі №636/3113/16, від 09 березня 2023 року у справі №500/2489/21, від 30 січня 2020 року у справі №599/1422/16-а.
10.          Посилаючись на висновки Верховного Суду у наведених справах, скаржник наполягає на тому, що відповідно до положень частини п`ятої статті 21 Закону № 2493-III у сукупності з підпунктом 3 пункту 2 Постанови № 268 допомога, яка при наданні щорічної відпустки повинна виплачуватися у розмірі посадового окладу, за наявності коштів, може бути виплачена у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника. Позивач уважає, що такі його дії як розпорядника бюджетних коштів не суперечать інтересам служби в органах місцевою самоврядування і закону, оскільки у цьому випадку було реалізовано право працівників органу місцевого самоврядування на встановлені законами та Конституцією України гарантії щодо оплати праці. На переконання скаржника, положення частини п`ятої статті 21 Закону № 2493-III та підпункту 3 пункту 2 Постанови № 268 не суперечать один одному.
11.          Також в касаційній скарзі скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як на підставу касаційного оскарження судових рішень.
12.          На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статей 130-136 КЗпП України у подібних правовідносинах.
IV. Позиція інших учасників справи
13.          Західний офіс Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
14.          Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Шевцової Н.В., суддів Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.. ухвалою від 27 квітня 2023 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
15.          Касаційне провадження відкрите на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої  статті 328 КАС України. 
16.          На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 липня 2023 року № 1163/0/78-23 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду цієї справи здійснено заміну судді-доповідача Шевцової Н.В. на суддю-доповідача Кашпур О.В.
17.          Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 02 серпня 2023 року справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 03 серпня 2023 року.
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
18.          Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, на виконання пункту 3.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2021 року працівниками Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області проведено ревізію бюджету м. Ужгорода Закарпатської області та фінансово-господарської діяльності Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради за період з 1 січня 2018 року до 28 лютого 2021 року, про що складено акт ревізії від 5  липня 2021 року №13-07-20/3, який підписано позивачем із запереченнями.
19.          Під час проведення ревізії контролюючим органом встановлено порушення фінансової дисципліни на загальну суму 1418044,77 грн. 
20.          У зв`язку із цим, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області звернулося до Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради із вимогою: 1. Розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради, винних у допущених порушеннях. 2. При формуванні бюджетних запитів, складанні та затвердженні кошторисів дотримуватись вимог бюджетного законодавства. 3. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення працівникам Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради, на загальну суму 1418044, 77 грн, у тому числі ЄСВ 255712,97 грн з подальшим перерахуванням коштів за попередні бюджетні періоди в дохід місцевого бюджету. 4. Здійснювати на всіх стадіях бюджетного процесу належний внутрішній фінансовий контроль за фінансово-господарською діяльністю, дотриманням правил бухгалтерського обліку та контролю щодо активів, пасивів, доходів та видатків відповідно до статті 26 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VІ та інших нормативно-правових актів України.
21.          За результатами розгляду заперечень Управлінням підготовлено висновок на заперечення, який надіслано об`єкту контролю (позивачу) листом від 23 липня 2021 року № 130704-14/2130-2021.
VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
22.          Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина друга статті 2 КАС України). 
24.          Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон №2939-XII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
25.          Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
26.          Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
27.          Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
28.          Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті (стаття 3 Закону № 2939-XII).
29.          Частиною першою статті 4 Закону № 2939-XII визначено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
30.          Згідно з пунктами 7, 10, 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
31.          Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
32.          Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.
33.          Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
34.          Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
35.          Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
36.          Частинами другою - п`ятою статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493-III (далі - Закон № 2493-III, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що посадові особи одержують заробітну плату, розмір якої має забезпечувати достатній життєвий рівень.
Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.
Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет.
Посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.
37.          Згідно з підпунктом 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 9 березня 2006 року № 268 (далі  - Постанова № 268, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) надано право керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови, у межах затвердженого фонду оплати праці надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).
VІІІ. Позиція Верховного Суду
38.          Згідно з частинами першою та другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
39.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
40.          Предметом спору у цій справі є питання правомірності пункту 3 вимоги управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 26 липня 2021 року №130720-14/2137-2021 про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення працівниками департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради на загальну суму 1418044,77 грн, у тому числі ЄСВ - 255712,97 грн.
41.          Із аналізу приписів Закону № 2939-XII вбачається, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.
42.          Так, вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
43.          За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».
44.          У постанові від 8 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
45.          Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
46.          Аналіз сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), дає підстави для висновку про те, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
47.          Як установлено судами попередніх інстанцій в цій справі, в результаті проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради за період з 1  січня 2018 року до 28 лютого 2021 року відповідачем виявлено порушення фінансової дисципліни на загальну суму 1418044,77 грн, про що складено акт ревізії від 5 липня 2021 року №13-07-20/3, який підписано позивачем із запереченнями.
48.          Суди попередніх інстанцій погодилися з позицією відповідача щодо застосування у спірних правовідносинах норм матеріального права, а саме щодо переваги частини п`ятої статті 21 Закону № 2493-III, як такої, що має вищу юридичну силу, над підпунктом 3 пункту 2 Постанови № 268, і з цих підстав визнали позовні вимоги позивача безпідставними і такими, що задоволенню не підлягають.
49.          Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що Верховним Судом у постанові від 9 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, правовідносини у якій є подібними до спірних правовідносин у цій справі, вже досліджувалося питання правильного розуміння сутності нормативного врегулювання процедури нарахування та виплати посадовим особам органів місцевого самоврядування матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки. 
50.          У наведеній постанові Верховним Судом, серед іншого, зазначено таке: 
« 60. Так, згідно з частинами другої - п`ятої статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадові особи одержують заробітну плату, розмір якої має забезпечувати достатній життєвий рівень.
Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.
Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет.
Посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.
61. Водночас, відповідно до підпункту 3 пункту 2 Постанови КМУ № 268 керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови, у межах затвердженого фонду оплати праці надано право надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення   при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).
62. Пунктом 12 статті 2 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджетні установи  - це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.
63. Згідно з частиною першою статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.
64. Статтею 13 Закону України «Про оплату праці» передбачено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.
Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
65. Відповідно до абзацу другого пункту 1 Постанови КМУ № 268 умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування, виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і схем посадових окладів згідно з додатками 48 - 54 і 57.
66. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 № 21 затверджено Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами, яким визначено механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, Держаудитслужби, місцевими, фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів (далі - уповноважений орган) у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів (далі - розпорядники та/або одержувачі) такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами та відповідно до пункту 3 якого у разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства.
67. За приписами пункту 8 Постанови КМУ № 268 видатки, пов`язані з набранням чинності цією постановою, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання відповідних органів.
68. У листах Мінсоцполітики від 16.10.2009 №620/13/84-09, від 19.07.2010 №671/13-84-10, від 11.09.2013 №10212/0/14-13/13, Міністерством роз`яснювалось, що передбачена підпунктом 3 пункту 2 Постанови КМУ № 268 матеріальна допомога на оздоровлення при наданні щорічної відпустки обов`язково має виплачуватися у розмірі посадового окладу, а за наявності коштів - у розмірі середньомісячної заробітної плати.»
51.          На підставі викладеного, а також з огляду на те, що судами у справі 500/2489/21 було встановлено факт того, що у ревізійному періоді нарахування та виплата працівникам Управління ЖКГ матеріальної допомоги на оздоровлення у розмірі середньомісячної заробітної плати при наданні щорічної відпустки встановлена за розпорядженнями міського голови, Верховний Суд у тій справі дійшов висновку, що орган місцевого самоврядування в межах наданих йому повноважень, які передбачені законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про оплату праці», Бюджетним кодексом України, Постановою КМУ № 268 приймав рішення про виплату матеріальної допомоги працівникам апарату Управлінню ЖКГ в межах бюджетних видатків на оплату праці. При цьому розмір матеріальної допомоги, що виплачувались працівникам, не суперечить положенням наведених вище нормативно-правових актів.
52.          Аналогічний підхід до правозастосування при вирішенні близьких за змістом правовідносин застосовано Верховним Судом у постановах від 30 січня 2020 року у справі № 599/1422/16-а, від 23 листопада 2018 року №636/3113/16-а.
53.          Колегія суддів Верховного Суду зазначає про те, що обсягу з`ясованих судами попередніх інстанцій в цій справі обставин недостатньо для можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.
54.          Так, суди попередніх інстанції залишили поза межами дослідження як зміст акту ревізії від 5 липня 2021 року №13-07-20/3, так і зміст підготовленого відповідачем висновку на заперечення позивача, і, власне, зміст вимоги управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 26 липня 2021 року №130720-14/2137-2021.
55.          Проте встановлення цих обставин має значення для правильного вирішення справи.
56.          Крім того, склавши неправильний висновок щодо врегулювання процедури нарахування та виплати посадовим особам органів місцевого самоврядування матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки виключно положеннями частини п`ятої статті 21 Закону № 2493-III, суди попередніх інстанцій під час прийняття ними оскаржуваних судових рішень не дослідили питання щодо того, чи було дотримано позивачем порядок встановлення працівникам матеріальної допомоги на оздоровлення у розмірі середньомісячної заробітної плати при наданні щорічної відпустки. 
57.          В оцінці доводів касаційної скарги Верховний Суд уважає за необхідне звернути увагу на те, що пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
58.          Спірний пункт 3 вимоги про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України сформульовано відповідачем на виконання його владних управлінських функцій як похідний від висновку відповідача про нецільове використання позивачем коштів. 
59.          Разом з тим, суди попередніх інстанцій залишили без оцінки також і доводи позивача у частині незгоди з визначеним відповідачем порядком забезпечення відшкодування матеріальної шкоди відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України, що було однією з підстав звернення до суду з цим позовом.  
60.          Ураховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій не досліджено наявні у матеріалах справи докази, не надано оцінку ключовим доводам учасника справи по суті оскаржуваної вимоги. 
61.          Усунути наведені недоліки розгляду справи на стадії касаційного перегляду з урахуванням повноважень суду касаційної інстанції неможливо.
62.          Статтею 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. 
63.          Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
64.          Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.
65.          Верховний Суд також звертає увагу, що одне із призначень обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті, та надати стороні можливість його оскарження у разі незгоди з аргументами суду. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися публічний контроль за здійсненням правосуддя. А тому при оскаржені рішення суду слід звертати увагу на те, що залишення без уваги ключових доводів сторони є прямим порушенням процесу.
66.          Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України, а відтак оскаржувані судові рішення не є такими, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.
67.          Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
68.          За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
69.          Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, зокрема не встановлено обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому відсутні правові підстави для ухвалення нового рішення або зміни судових рішень.
70.          Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції відповідно до вимог статті 353 КАС України.
ІХ.  Судові витрати
71.          Оскільки за наслідками касаційного розгляду Верховним Судом не ухвалюється нове рішення, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради задовольнити частково.
2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року скасувати та направити справу № 260/3573/21 на новий розгляд до Закарпатського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                       О. В. Кашпур 
Судді:                                                                                  В.Е. Мацедонська
                                                                                                          Н.А. Данилевич