ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2023 року 
м. Київ

справа №520/13603/19
адміністративне провадження № К/9901/17735/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року (головуючий суддя Кухар М.Д.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року (головуючий суддя Григоров А.М., судді: Бартош Н.С., Подобайло З.Г.) у справі                    № 520/13603/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Укртехносфера» до Головного управління Держпраці у Харківській області про визнання незаконною та скасування постанови ,

У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2019 році Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія «Укртехносфера» (далі також позивач або ТОВ «БК «Укртехносфера») звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Харківській області (далі також відповідач або ГУ Держпраці), в якому просило визнати незаконною та скасувати постанову про накладення штрафу                  № ХК6800/657/НП/СП-ФС від 06 листопада 2019 року.
Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 21 лютого 2020 року позов задовольнив. 
Визнав незаконною та скасував постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ХК6800/657/НП/СП-ФС від 06 листопада 2019 року.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 грудня 2020 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року змінив в частині мотивів та підстав його прийняття. В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року залишив без змін.
17 травня 2021 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 12 травня 2021 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року і прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволені позову.
Ухвалою Верховного Суду від 03 червня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції. 
16 серпня 2021 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на адресу ГУ Держпраці у Харківській області надійшли листи гр. ОСОБА_1 К-1133 від 01 жовтня 2019 року, К-1124 від 01 жовтня 2019 року та листи гр. ОСОБА_2 М-1122 від 01 жовтня 2019 року, М-1132 від 01 жовтня 2019 року про порушення вимог законодавства про працю з боку ТОВ «Будівельна компанія «Укртехносфера».
У зв`язку з вищезазначеним керівником ГУ Держпраці у Харківській області було видано наказ № 1900 від 10 жовтня 2019 року на проведення інспекційного відвідування ТОВ «БК «Укртехносфера» .
На підставі наказу № 1900 від 10 жовтня 2019 року було видано направлення                   № 02.02- 03/3148 від 10 жовтня 2019 року на проведення заходу державного контролю у формі інспекційного відвідування.
11 жовтня 2019 року відповідачем було здійснено захід державного контролю у формі інспекційного відвідування позивача, однак при проведенні вказаного заходу, у зв`язку з ненаданням доступу до приміщення позивача, відповідачем було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування 11 жовтня 2019 року    № ХК6800/657/НД.
06 листопада 2019 року заступником начальника ГУ Держпраці у Харківській області Петренко О.М. було прийнято постанову № ХК6800/657/НП/СП-ФС, якою на позивача було накладено штраф у розмірі 12  519,00 гривень за порушення законодавства про працю.
Копія акта разом з вимогою від 11 жовтня 2019 року № ХК6800/657/ПД1 про надання документів в строк до 21 жовтня 2019 року були направлені відповідачем на адресу позивача. Проте в зазначений термін керівником ТОВ «БК «Укртехносфера» не надано будь-яких документів згідно пунктів 1-15 письмової вимоги від 11 жовтня 2019 року № ХК6800/657/ПД, чим створено перешкоди інспектору праці у проведенні інспекційного відвідування.
21 жовтня 2019 року відповідачем було складено акт № ХК6800/657/НП про неможливість проведення інспекційного відвідування 
06 листопада 2019 року відповідачем прийнято оскаржувану постанову про накладення штрафу.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем під час призначення та проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) не було дотримано всіх обов`язкових умов, визначених законом для його проведення та здійснено вихід на проведення інспекційного відвідування без погодження центрального органу, тобто без наявних на то повноважень.
Суд апеляційної не погодився з таким висновком суду першої інстанції та змінюючи мотивувальну частину рішення, встановив, що на момент складання акта про неможливість проведення інспекційного відвідування № ХК6800/657/2НП від 21 жовтня 2020 року, вимога про надання документів ХК6800/657/ПД від 11 жовтня 2019 року, якою було зобов`язано позивача у строк до 10 год. 00 хв. 21 жовтня 2020 року надати до Головного управління Держпраці у Харківській області документи згідно переліку для проведення інспекційного відвідування, не була вручена позивачу.
За позицією суду апеляційної інстанції, притягуючи позивача до відповідальності, суб`єкт владних повноважень не пересвідчився щодо обізнаності позивача та наявності в нього реальної можливості виконати вимогу про надання документів.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник наголошує, що під час ухвалення спірних рішень суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 24 вересня 2019 року у справі №825/1109/16 та від 09 жовтня 2018 року у справі № 820/1864/17, згідно якого добросовісний платник податків зобов`язаний забезпечити отримання ним кореспонденції за адресою місцезнаходження, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. У разі невиконання цього обов`язку платник не вправі посилатись на неотримання ним документів як на обставину, що звільняє його від настання у зв`язку з цим негативних наслідків.
Позивач у відзиві на касаційну скаргу зауважує на тому, що він не був обізнаний про перелік витребуваних документів та, відповідно, не мав можливості їх надати у встановлений строк, оскільки акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 11 жовтня 2019 року № ХК6800/657/НД та вимогу про надання документів від 11 жовтня 2019 року № ХК6800/657/ПД він не отримував.
Водночас зазначає, що під час інспекційного відвідування відповідачем не було пред`явлено погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю).

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
У відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю (пп. 6 п. 4 Положення № 96).
Відповідач, Головне управління Держпраці у Харківській області, є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у відповідній області.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України № 877-V.
Так, за приписами статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з цим Законом орган державного нагляду має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду. Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону № 877-V.
У відповідності до частини 1 статті 6 Закону №877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема:
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Конструкція частини першої статті 6 Закону № 877-V свідчить про те, що наведений у ній перелік підстав для здійснення позапланових заходів (у даному випадку інспекційного відвідування) є вичерпним.
В той же час, частина друга названої правової норми передбачає можливість, у випадках, визначених частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V, здійснювати проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених статтею 6 цього Закону.
Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями статті 4 Закону № 877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а дійшла висновку, що спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю".
У подальшому такий висновок був підтриманий Верховним Судом у постановах від 24 червня 2021 року у справі № 200/5877/19-а та від 28 вересня 2021 року у справі № 520/1204/2020 та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю визначає Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також - Порядок № 823, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з пунктом 2 Порядку № 823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Пунктом 5 Порядку № 823 передбачено, що підставами для здійснення інспекційних відвідувань є, серед іншого:
1)звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;
2) звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
3) рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту;
Підставами для здійснення державного контролю щодо ТОВ «БК «Укртехносфера» було звернення фізичних осіб про порушення стосовно них законодавства про працю: від 01.10.2019 № М-1122. від 01.10.2019 № М-1132, від 01.10.2019 № К-1124, від 01.10.2019 № К-1133.
Отже, інспекційне відвідування проводилося за наявності підстав, які передбачені Порядком № 823, який не передбачає погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю).
Щодо наявності підстав для притягнення позивача до відповідальності згідно з абзацом 6 частини 2 статті 265 КЗпП України, Верховний Суд зазначає таке.
Загальні правила застосування відповідальності до суб`єкта господарювання встановлені частиною 1 статті 265 КЗпП України, згідно якої посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством у випадку, якщо вони винні у порушенні законодавства про працю. Вина є одним з елементів суб`єктивної сторони будь-якого правопорушення, а тому юридична відповідальність за загальним правилом можлива лише при винному вчиненні забороненого діяння.
Як передбачено положеннями абзацу 6 частини 2 статті 265 КЗпП України, юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Пунктами 9-10 Порядку № 823 визначено, що під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення. На вимогу об`єкта відвідування або уповноваженої ним посадової особи інспектор праці надає копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування та вносить запис про проведення інспекційного відвідування до відповідного журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) об`єкта відвідування (за його наявності) перед наданням акта для підпису.
В контексті положень пункту 11 Порядку № 823 інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно без попереднього повідомлення мають право, зокрема, отримувати від органів державної влади, об`єктів відвідування інформацію та матеріали, необхідні для проведення інспекційного відвідування, невиїзного інспектування; ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги;
Вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання (пункт 12 Порядку №823).
Приписами пунктів 16-18 Порядку № 823 встановлено, що у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, перевищення строків проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, визначених пунктом 10 цього Порядку, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних підстав, який у разі можливості підписується об`єктом відвідування або іншою уповноваженою ним особою.
Копія акта, зазначеного у пункті 16 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об`єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об`єкта відвідування за своїм місцезнаходженням.
У разі відсутності/ненадання документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення та/або надання документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.
Як встановлено судами попередніх інстанцій 11 жовтня 2019 року відповідачем було здійснено захід державного контролю у формі інспекційного відвідування позивача, однак при проведенні вказаного заходу, у зв`язку з ненаданням доступу до приміщення позивача, відповідачем було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 11 жовтня 2019 року № ХК6800/657/НД.
Копія зазначеного акта разом з вимогою від 11 жовтня 2019 року № ХК6800/657/ПД1 про надання документів в строк до 21 жовтня 2019 року були направлені відповідачем на адресу позивача.
Проте, у визначений термін, керівником ТОВ «БК «Укртехносфера» не надано будь-яких документів, перелічених у пунктах 1-15 письмової вимоги від 11 жовтня 2019 року № ХК6800/657/ПД, у зв`язку з чим було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 21 жовтня 2019 року № ХК6800/657/НП, та в подальшому прийнято оскаржувану постанову про накладення штрафу.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що акт № ХК6800/657/НД та вимога                  № ХК6800/657/ПД від 11 жовтня 2019 року були направлені засобами поштового зв`язку за № 6116202510914.
Також судом апеляційної інстанції на підставі інформації, зазначеної у витягу з офіційного веб-сайту "Укрпошта" щодо поштового відправлення № № 6116202510914, встановлено, що на момент складання акта про неможливість проведення інспекційного відвідування № ХК6800/657/2НП від 21 жовтня 2020 року, вимога про надання документів № ХК6800/657/ПД від 11 жовтня 2019 року не була вручена позивачу.
Докази повернення поштового відправлення на адресу відповідача з відповідними примітками: не отримання листа «з інших причин» в матеріалах справи відсутні.
Отже, 21 жовтня 2019 року, відповідач, маючи об`єктивну можливість перевірити факт отримання/неотримання позивачем вимоги, цього не зробив.
Суд апеляційної інстанції правильно зауважив, що позивач не мав можливості виконати вимогу відповідача, адже строки надання запитуваних документів закінчилися та вимога так і не була отримана.
З урахуванням встановлених обставин в межах цієї справи, Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що невиконання вимоги в зазначеній в ній строк не може бути підставою для притягнення до відповідальності, оскільки позивач не отримав вимогу про надання документів.
Водночас Верховний Суд критично оцінює покликання скаржника на правовий висновок, викладений в постанові Верховного Суду від 24 вересня 2019 року у справі № 825/1109/16 та від 09 жовтня 2018 року у справі № 820/1864/17, оскільки такий не є релевантним до спірних правовідносин та справи містять відмінні обставини.
Суд зважає, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Отже, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки суду апеляційної інстанції, фактично зводяться до переоцінки доказів. Проте таким доводам, з огляду на вищенаведені висновки, судом апеляційної інстанції надано належну правову оцінку з дотриманням норм матеріального права. 
За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні рішення судом апеляційної інстанції і погоджується з його висновком.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд 

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Харківській області залишити без задоволення. 
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року (з урахуванням зміни мотивувальної частини) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року у справі № 520/13603/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                            С.М. Чиркін
                                                                                          В.М. Кравчук
                                                                                          В.М. Шарапа