ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 серпня 2023 року 

м. Київ
справа №420/23160/21
адміністративне провадження № К/990/18171/23  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Кравчука В.М.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №420/23160/21
за позовом    ОСОБА_1 
до  Овідіопольської районної ради Одеської області
третя особа: Одеська районна рада Одеської області
про  визнання протиправним та нечинним рішення Головного управління Державної податкової служби в Одеській області на ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року
за касаційною скаргою  Головного управління Державної податкової служби в Одеській області на ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року (колегія у складі: головуючого судді Бойка А. В., суддів: Федусика А. Г, Шевчук О. А.), -

В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 23 листопада 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Овідіопольської районної ради, третя особа: Одеська районна рада Одеської області, в якому просив:
- визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Овідіопольської районної ради від 11 липня 2014 року № 631-VІ «Про затвердження технічної документації про нормативну грошову оцінку земель несільськогосподарського призначення Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів)».
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався на те, що при прийнятті оскаржуваного рішення Овідіопольською районною радою не було застосовано регламентовану законодавством процедуру прийняття регуляторного акта. Жодна з вищенаведених вимог законодавства щодо відкритості, гласності та врахування громадської думки Овідіопольскою районною радою при прийнятті оскаржуваного у даній справі рішення дотримана не була, що позбавило зацікавлених у його прийнятті осіб можливості взяти участь у підготовці такого рішення у визначені законодавцем способи, зокрема, ознайомившись зі змістом проекту регуляторного акта та надання обов`язкових для розгляду регуляторним органом зауважень та пропозицій щодо змісту останнього. 
Вказане призвело до затвердження Овідіопольською районною радою нормативної грошової оцінки, яка, на переконання позивача, визначена при застосуванні завищених коефіцієнтів, що призводить до нарахування безпідставного розміру плати за земельні ділянки, які перебувають у власності громадян та безпосередньо позивача. Овідіопольською районною радою також належним чином не опубліковано затверджену оскаржуваним рішенням технічну документацію про нормативну грошову оцінку земель несільськогосподарського призначення Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів), чим позбавлено третіх осіб можливості ознайомитися з розрахунком нормативної грошової оцінки окремих земельних ділянок та застосованих для цього коефіцієнтів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року позов задоволено.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не надано належних, допустимих та достатніх доказів, що ним дотримано приписи Закону України «Про місцеве самоврядування» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».
5. Не погоджуючись з вказаним рішенням, Головне управління ДПС в Одеській області подало апеляційну скаргу.
6. Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2022 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Головного управління ДПС в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року у справі № 420/23160/21 та  призначено справу до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні в приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду у залі судового засідання № 8 на 25 січня 2023 року о 12:00.
7. Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року закрито апеляційне провадження у справі за апеляційною скаргою Головного управління ДПС в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року .
8. Закриваючи апеляційне провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення не містить висновків суду про права та обов`язки Головного управління ДПС в Одеській області. У резолютивній частині рішення суд не вказував про права апелянта, не покладав на нього певні зобов`язання.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. 19 травня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Державної податкової служби в Одеській області на ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року, в якій скаржник просить скасувати вказане судове рішення та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
10. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права. Так, зазначає, що звертаючись до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року, в обґрунтування наявності підстав для оскарження Головним управлінням ДПС в Одеській області, як особою, яка не брала участь у справі, заявник посилався на те, що згідно п. 286.5 ст. 286 Податкового кодексу України нарахування фізичним особам сум податку проводиться контролюючими органами, які видають платникові до 1 липня поточного року податкове повідомлення-рішення про внесення податку за формою, встановленою у порядку, визначеному ст. 58 ПК України.  Скаржник зауважує, що в рамках вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. 19 травня 2023 року у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Кравчук В. М.,  Рибачук А. І.
13. Ухвалою Верховного Суду від 07 червня 2023 рок відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Державної податкової служби в Одеській області на ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 28 серпня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 29 серпня 2023 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
16. За змістом пункту 8 частини першої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, забезпечення права на апеляційний перегляд справи.
17. Можливість забезпечення права на апеляційний перегляд справи є також однією із основних засад (принципів) адміністративного судочинства (частина третя                             статті 2 КАС України).
18. Механізм реалізації права на апеляційне оскарження судового рішення в адміністративному судочинстві врегульовано Главою першою Розділу ІІІ                                КАС України.
19. Згідно з частиною першою статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
20. Виходячи з положень цієї норми процесуального права, необхідною умовою, за наявності якої особа, що не брала участі у справи, така особа набуває права апеляційного оскарження судового, є вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.
21. Проте, на відміну від частини 1 статті 5 КАС України, яка пов`язує право особи на звернення до адміністративного суду, у тому числі, із суб`єктивним критерієм, правила частини першої статті 293 КАС України забезпечують дотримання принципу юридичної визначеності та сталості судового рішення, гарантуючи особі право на апеляційне оскарження виключно у випадку, якщо така особа була учасником справи або суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.
22. Рішення є таким, що прийнято про права та обов`язки особи, яку не було залучено до участі у справі, якщо у мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки такої особи.
23. У судовій практиці сформовано загальні принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають, що рішення суду прийнято про їх права, обов`язки чи інтереси.
24. За правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 17 травня 2018 року у справі № 904/5618/17 та від 11 липня 2018 року у справі № 911/2635/17, від 23 листопада 2020 року у справі №826/3508/17 судове рішення, оскаржуване незалученою особою, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов`язків цієї особи. Тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.
25. Отже, для вирішення питання про порушення прав чи інтересів особи, яка не брала участі у справі, суд має з`ясувати, чи виникли у зв`язку з прийняттям судового рішення у цієї особи нові права чи покладено на неї нові обов`язки, або змінено її наявні права та/або обов`язки, або позбавлено певних прав та/або обов`язків у майбутньому.
26. Верховний Суд звертає увагу, що перевірка права особи на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність підстав для апеляційного оскарження, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою для розгляду скарги по суті. Законність судового рішення може бути перевірено за скаргою належної особи.
27. Такий підхід повністю узгоджується з принципом верховенства права та такою його складовою як правова визначеність. Безпідставний перегляд призводить до порушення принципу правової визначеності (res judicata).
28. Міркування ЄСПЛ щодо принципу юридичної визначеності сформульовані у багатьох справах, але ґрунтуються на однакових підходах. Для прикладу, у справі «Христов проти України» (Khristov v. Ukraine, заява № 24465/04, рішення від 19.02.2009), цей Суд зазначив:
« 34. Принцип юридичної визначеності вимагає поваги до принципу res judicata … тобто поваги до остаточного рішення суду. Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового до виконання рішення суду лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі. Повноваження судів вищого рівня з перегляду мають здійснюватися для виправлення судових помилок і недоліків, а не задля нового розгляду справи. Таку контрольну функцію не слід розглядати як замасковане оскарження, і сама лише ймовірність існування двох думок стосовно предмета спору не може бути підставою для нового розгляду справи. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини (див. справу "Рябих проти Росії" (Ryabykh v. Russia), N52854/39, п.52, ECHR 2003-IX)».
29. Отже, ЄСПЛ допускає відхід від принципу юридичної визначеності як виняток, якщо для цього є певні обставини. Переліку цих обставин у практиці ЄСПЛ не сформовано - це питання національного законодавства. Кожна держава самостійно визначає які саме обставини можуть бути підставою для перегляду судового рішення. Проте ЄСПЛ дає їх якісну характеристику.
30. У справі «Христов проти України», рішення в якій перекладено на українську мову офіційно - Міністерством юстиції України, з посиланням на п. 52 рішення у справі «Рябих проти Росії» ці обставини зазначені як «вагомі й непереборні». Обставини, за яких допускається перегляд судового рішення, у практиці ЄСПЛ не мають чітко окреслених меж, однак повинні бути істотними та переконливими.
31. Звертаючись до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року, в обґрунтування наявності підстав для оскарження Головним управлінням ДПС в Одеській області, як особою, яка не брала участь у справі, заявник посилався на те, що згідно п. 286.5 ст. 286 Податкового кодексу України нарахування фізичним особам сум податку проводиться контролюючими органами, які видають платникові до 1 липня поточного року податкове повідомлення-рішення про внесення податку за формою, встановленою у порядку, визначеному ст. 58 ПК України. 
При цьому, відповідно до ст. 271 ПК України, базою оподаткування земельного податку є саме нормативно-грошова оцінка земельних ділянок. Апелянт також посилався на те, що підтвердження законності рішення Овідіопольської районної ради від 11 липня 2014 року «Про затвердження технічної документації про нормативну грошову оцінку земель несільськогосподарського призначення Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів)» має важливе значення для здійснення функцій контролюючого органу. Оскільки становить підставу розрахування податкових повідомлень-рішень зі сплати земельного податку.
Крім того, Головне управління ДПС в Одеській області вказувало на наявність судової справи № 420/2807/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління ДПС в Одеській області про скасування податкових повідомлень-рішень, якими позивачу визначені податкові зобов`язання з плати за землю, в якій постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року позов ОСОБА_1 був задоволений саме з підстав набрання законної сили рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року у справі № 420/23160/21, яким визнано протиправним та нечинним рішення Овідіопольської районної ради від 11 липня 2014 року №631-VІ «Про затвердження технічної документації про нормативну грошову оцінку земель несільськогосподарського призначення Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів)».
32. Отже, на думку заявника, вищенаведене підтверджує факт наявності у Головного управління ДПС в Одеській області права на оскарження рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року, оскільки вказаним рішенням порушуються права та законний інтерес скаржника.
33. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося.
34. Колегія суддів звертає увагу, що з рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року вбачається, що ані мотивувальна, ані резолютивна частина вказаного рішення не містять висновку про права та обов`язки Головного управління ДПС в Одеській області.
35. Поряд з цим, згідно Положення про Головне управління ДПС в Одеській області, затвердженого наказом Державної податкової служби України від 12 листопада 2020 року № 643 (із змінами внесеними наказом ДПС від 04 березня 2021 року №264), Головне управління ДПС в Одеській області (далі - ГУ ДПС) є територіальним органом, утвореним на правах відокремленого підрозділу Державної податкової служби України (далі - ДПС). ГУ ДПС забезпечує реалізацію повноважень ДПС на території Одеської області.
36. Основними завданнями ГУ ДПС (крім особливостей, передбачених для державних податкових інспекцій (далі - ДПІ)) є забезпечення реалізації державної податкової політики, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, контролю за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків, зборів, платежів, державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, пального, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок), державної політики у сфері контролю за своєчасністю здійснення розрахунків в іноземній валюті в установлений законом строк, дотриманням порядку проведення розрахункових операцій, у тому числі готівкових розрахунків за товари (послуги), а також за наявністю ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону.
37. ГУ ДПС відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює контроль за дотриманням вимог податкового законодавства, законодавства щодо адміністрування єдиного внеску та законодавства з інших питань, контроль за дотриманням якого покладено на ДПС; здійснює реєстрацію та веде облік платників податків, платників єдиного внеску, об`єктів оподаткування та об`єктів, пов`язаних з оподаткуванням, проводить диференціацію платників податків; забезпечує достовірність та повноту ведення обліку платників податків (платників єдиного внеску), об`єктів оподаткування та об`єктів, пов`язаних з оподаткуванням; здійснює адміністрування податків і зборів, платежів, єдиного внеску, у тому числі проводить відповідно до законодавства перевірки та звірки платників податків (платників єдиного внеску); контролює своєчасність подання платниками податків (платниками єдиного внеску) передбаченої законом звітності (декларацій, розрахунків та інших документів, пов`язаних з обчисленням і сплатою податків, зборів, платежів), своєчасність, достовірність, повноту нарахування та сплати податків, зборів, платежів, єдиного внеску; застосовує до платників податків (платників єдиного внеску) передбачені законом фінансові (штрафні) санкції (штрафи) за порушення вимог податкового законодавства чи законодавства з інших питань, контроль за дотриманням якого покладено на ДПС.
38. За приписами п.п. 41.1.1 п. 41.1 ст. 41 Податкового кодексу України, контролюючими органами є податкові органи (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальні органи) - щодо дотримання законодавства з питань оподаткування (крім випадків, визначених підпунктом 41.1.2 цього пункту), законодавства з питань сплати єдиного внеску, а також щодо дотримання іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, чи його територіальні органи.
39. Функції контролюючих органів закріплені у статті 191 Податкового кодексу України.
40. Так відповідно до цієї статті контролюючі органи, визначені підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 цього Кодексу, виконують такі функції, крім особливостей, передбачених для державних податкових інспекцій статтею 19-3 цього Кодексу, зокрема, здійснюють адміністрування податків, зборів, платежів, у тому числі проводять відповідно до законодавства перевірки та звірки платників податків; контролюють своєчасність подання платниками податків та платниками єдиного внеску передбаченої законом звітності (декларацій, розрахунків та інших документів, пов`язаних з обчисленням і сплатою податків, зборів, платежів), своєчасність, достовірність, повноту нарахування та сплати податків, зборів, платежів; надають адміністративні послуги платникам податків, зборів, платежів та ін.
41. Одним із видів податків, функції зі справляння якого покладено на податкові органи є податок на майно, який включає зокрема, плату за землю. Базою оподаткування платою за землю, згідно ст. 271 ПК України, є нормативна грошова оцінка земельної ділянки з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до порядку, встановленого цим розділом та площа земельної ділянки, нормативну грошову оцінку якої не проведено.
42. З огляду на вказане, Головне управління ДПС в Одеській області є саме контролюючим органом, до повноважень якого належить, в тому числі, обрахування сум податкових зобов`язань з податку на майно, у склад якого включається і плата за землю. 
При цьому таке обрахування здійснюється з урахуванням нормативної грошової оцінки земельних ділянок, у разі її наявності, так і без такого урахування, коли нормативна грошова оцінка земельних ділянок не проводилась.
43. При цьому, сама по собі наявність чи відсутність нормативної грошової оцінки земельної ділянки не впливає на наявний у контролюючого органу (Головного управління ДПС в Одеській області) обсяг прав та обов`язків, закріплений у Податковому кодексі України.
44. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що у зв`язку із прийняттям Одеським окружним адміністративним судом рішення від 14 липня 2022 року у справі № 420/23160/21 у заявника не виникли будь-які нові права, на нього не покладено нові обов`язки, не змінено його наявних прав та/або обов`язків, так само і не позбавлено його певних прав та/або обов`язків у майбутньому.
45. Зазначені Головним управлінням ДПС в Одеській області доводи щодо впливу оскаржуваного рішення на права, свободи та інтереси апелянта, є безпідставними та не свідчать про те, що Одеський окружний адміністративний суд при прийнятті рішення від 14 липня 2022 року у справі № 420/23160/21 вирішив питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки Головного управління ДПС в Одеській області, що б надавало право Головному управлінню, як особі, яка не брала участі у справі, оскаржити в апеляційному порядку таке судове рішення.
46. Враховуючи вищевикладене, а також те, що в межах спірних правовідносин рішення суду першої інстанції стосується прав та обов`язків вичерпного кола осіб, проте не стосується прав та обов`язків скаржника, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанцій дійшов обґрунтованого висновку щодо закриття апеляційного провадження.
47. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
48. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
49. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
50. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
51. Згідно статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
52. Враховуючи наведене, колегія суддів не встановила порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а тому ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року слід залишити без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Державної податкової служби в Одеській області залишити без задоволення.
Ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.  

 

Судді | С.Г. Стеценко В.М. Кравчук   А.І. Рибачук