ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2023 року 
м. Київ
справа № 420/6336/19
адміністративне провадження № К/9901/11619/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.11.2019 (головуючий суддя: Завальнюк І.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2020 (головуючий суддя: Лук`янчук О.В., судді: Бітов А.І., Ступакова І.Г.) у справі № 420/6336/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі -   ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області (далі - ГУПФУ в Одеській області), в якому просила:
визнати протиправною відмову пенсійного органу від 05.06.2019 та від 23.07.2019 у розгляді заяви позивачки про призначення пенсії;
зобов`язати відповідача розглянути відповідну заяву позивачки від 30.05.2019 та прийняти рішення про призначення виплати пенсії відповідно до вимог Закону України від 09.07.2003   № 1058-IV «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 1058-IV).
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 26.11.2019, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2020, відмовив у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить касаційний суд скасувати оскаржувані судові рішення, і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 25.06.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 19.09.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що   позивачка, ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженка Федеративної Республіки Німеччина, 18.06.1998 отримала дозвіл на виїзд на постійне місце проживання до Держави Ізраїль та була документована паспортом громадянки України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 , виданий 09.09.1998, терміном дії до 03.09.2008.
За інформацією, зазначеною у листі ГУ ДМС в Одеській області від 14.05.2019 №5100.4.5-8878/51.1-19, ОСОБА_1 відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про громадянство України» є громадянкою України; інформації щодо її виходу з громадянства України немає.
21.03.2019 ОСОБА_1 заповнила заяву про призначення/перерахунок пенсії до уповноваженого органу Пенсійного фонду України, в якій вона просила призначити їй пенсію за віком. Зазначена заява є апостильованою та в ній зазначено власну адресу проживання та місце реєстрації ОСОБА_1 : АДРЕСА_1 .
ОСОБА_2 на підставі довіреності звернувся в інтересах ОСОБА_1 до органів Пенсійного фонду України в Одеській області із заявою з питань її пенсійного забезпечення. До заяви було надано: посвідчена нотаріально та апостильована заява ОСОБА_1 про призначення пенсії від 21.03.2019; копія ізраїльського посвідчення особи; копія довіреності від 21.03.2019; копія трудової книжки; копія картки платника податків; довідка КУ «Міська клінічна інфекційна лікарня» від 03.07.2019 № 05.50/89; довідка департаменту охорони здоров`я ОМР про заробітну плату; копія свідоцтва про шлюб; копія паспорту громадянин України для виїзду за кордон.
За підсумками розгляду заяви та доданих до неї документів, Центральним відділом з питань призначення, перерахунку та виплати пенсій Центрального ОУПФУ в м. Одесі прийнято рішення від 23.07.2019 № 3065 про відсутність підстав для розгляду заяви від 21.03.2019. Рішення обґрунтоване тим, що ОСОБА_1 зареєстрована за адресою: АДРЕСА_1 , що не відповідає вимогами п.п. 1.1 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», затвердженого постановою ПФУ від 25.11.2005 № 22-1. Крім того, для цілей прийняття документа, складеного в Державі Ізраїль та звільнення його від процедури консульської легалізації, він повинен містити апостиль або бути скріпленим апостилем. Водночас, згідно із наказом Міністерства закордонних справ України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України від 05.12.2003 № 237/803/151/5, розмноження та копіювання (фотокопіювання) апостилю не дозволяється. Також оскільки до заяви від 21.03.2019 додана довіреність від імені ОСОБА_1 на ім`я ОСОБА_3 , яка була нотаріально засвідчена Меламедом В. на власне ім`я для представництва її інтересів, у відділу відсутні законні підстави для розгляду та прийняття рішення по суті заяви гр. ОСОБА_1 від 21.03.2019.
Також судами встановлено, що листом від 05.06.2019 № 347/5-11 ГУ ПФУ в Одеській області повідомлено ОСОБА_2 про те, що його звернення від 27.05.2019 б/н (зареєстровано № 30.05.2019 № 347/Г-11) залишено без задоволення, оскільки підписано ОСОБА_4 ; додана довіреність від імені ОСОБА_1 на ім`я ОСОБА_3 , нотаріально засвідчена Меламедом В. на власне ім`я для представництва її інтересів; незасвідчена копія паспорта ОСОБА_1 від 03.09.1998 № НОМЕР_1, свідчить про закінчення терміну його дії 03.09.2008.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка стверджує, що є громадянкою України, проте у 1998 році виїхала на постійне місце проживання до країни Ізраїль, де у встановленому законом порядку взята на консульський облік посольства України. Зазначає, що через свого представника звернулася до пенсійного органу за призначенням пенсії, однак у призначенні пенсії за віком протиправно відмовлено. Наполягає, що при віці 64 роки і страхову стажі понад 26 роки досягла усіх необхідних умов для призначення пенсії за віком, встановлених статтею 26 Закону № 1058-IV. 
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що разом із заявою про призначення пенсії була подана довіреність, видана на ім`я ОСОБА_5 , яка ним же особисто нотаріально засвідчена на власне ім`я для представництва інтересів ОСОБА_1 . Також при зверненні за призначенням пенсії не було надано паспорт громадянина України або посвідку на постійне проживання в Україні. Водночас для призначення пенсії за віком позивачці необхідно надати документ, що підтверджує громадянство України та постійне місце проживання.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що всупереч вимогам статті 44 Закону №1058-IV та в порушення приписів Порядку № 22-1 при зверненні за призначенням пенсії не надано повного пакету документів, що свідчить про обґрунтованість залишення без розгляду звернення позивачки про призначення пенсії.
Суди встановили, що при зверненні до пенсійного органу за призначенням пенсії, представник позивачки надав у якості документу, що посвідчує особу позивачки посвідчення особи, видане МВС Держави Ізраїль, який не вважається документом, який посвідчує особу у розумінні норм законодавства України. Щодо наданої копії паспорта громадянина України для виїзду за кордон від 03.09.1998 № НОМЕР_1 на прізвище та ім`я - ОСОБА_1 ,   то суди обох інстанцій констатували, що такий на дату звернення за призначенням пенсії, був недійсним. 
За таких обставин, суди обох інстанцій дійшли висновку, що представником позивачки не надано усіх документів, необхідних для призначення пенсії, передбачених Порядком № 22-1.
Одночасно суди констатували, що призначення та отримання пенсії не може пов`язуватись із такою умовою, як постійне проживання в Україні, оскільки держава, відповідно, зобов`язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, проте у даному випадку відповідачем правомірно вказано на недоліки заяви про призначення пенсії з підстав ненадання необхідних документів.
При цьому суди звернули увагу на те, що відповідачем фактично не приймалось рішення про відмову у призначенні позивачці пенсії за віком, а у межах вимог Порядку № 22-1 здійснено розгляд питання прийняття поданих документів. 
У той же час, відмова ОСОБА_1 в розгляді її звернення щодо призначення пенсії не позбавляє позивачку права на пенсійне забезпечення. Таке право може бути реалізоване позивачкою за умови дотримання всіх необхідних процедур та механізмів, визначених законодавством, в тому числі, шляхом надання необхідних документів.
Одночасно проаналізувавши норми національного та міжнародного законодавства, апеляційний суд зазначив про помилковість висновків пенсійного органу щодо неналежного оформлення довіреності, виданої ОСОБА_5 на представництво інтересів позивачки.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга позивачки обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Зазначає, що надання до органу, який призначає пенсію,  ізраїльського посвідчення особи, на підставі якого була верифікована особа, є належним документом, що посвідчує особу позивача. При зверненні за призначенням пенсії подано повний пакет документів. Стверджує, що згідно поданих відповідачу документів підтверджується громадянство України. Отже, при віці 64 роки і страховому стажі понад 26 роки, позивачка досягла усіх необхідних умов для призначення пенсії за віком, встановлених статтею 26 Закону № 1058-IV. Своєю чергою, відповідач дійшов помилкового висновку про неналежність поданих документів.  За таких обставин, скаржниця вважає, що наявні достатні підстави для повторного розгляду пенсійним органом питання щодо призначення їй пенсії за віком.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Наполягає, що позивачкою не подано усіх необхідних документів для призначення пенсії за віком у зв`язку із чим підстави для розгляду та прийняття рішення по суті заяви гр. ОСОБА_1 відсутні.
У відповідь на відзив скаржниця наполягає на обґрунтованості раніше викладених доводів та вимог касаційної скарги.
Додатково від скаржниці надійшли документи у справі, зокрема копія паспорту громадянина України для виїзду за кордон, виданого 20.11.2020 № НОМЕР_2 , зі строком дії до 30.11.2030. Скаржниця просить врахувати додатково подані документи і прийняти рішення про задоволення позову.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до статті 22 Конституції України права і свободи людини та громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються й не можуть бути скасовані. Під час прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту й обсягу наявних прав і свобод.
За приписами частини першої статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Частиною третьою статті 2 Протоколу № 4 Конвенції про захист прав і основних свобод людини визначено, що кожна людина має право на вільне пересування і свободу вибору місця проживання. Кожна людина має право залишати будь-яку країну, включаючи свою власну.
Згідно із частиною другою статті 2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не може бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.
Таким чином, кожен громадянин України, включаючи пенсіонерів, має право на вільний вибір свого місця проживання, зі збереженням усіх конституційних прав, в тому числі, і права на пенсійне забезпечення.
Пенсійні правовідносини регулюються Законом №1058-ІV, який визначає принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг з коштів Пенсійного фонду, що формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, бюджетних та інших джерел, передбачених цим Законом.
Статтею 1 Закону №1058-ІV встановлено, що пенсія - це щомісячна пенсійна виплата в солідарній системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, яку отримує застрахована особа в разі досягнення нею передбаченого цим Законом пенсійного віку чи визнання її особою з інвалідністю, або отримують члени її сім`ї у випадках, визначених цим Законом.
Статтею 5 Закону № 1058-IV передбачено, що дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, визначених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону. Виключно цим Законом визначаються, зокрема, види пенсійних виплат; умови набуття права та порядок визначення розмірів пенсійних виплат; порядок здійснення пенсійних виплат за загальнообов`язковим державним пенсійним страхуванням; організація та порядок здійснення управління в системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування.
Статтею 44 Закону № 1058-IV встановлено порядок звернення за призначенням (перерахунком) пенсії, відповідно до якого заява про призначення (перерахунок) пенсії або про її відстрочення та необхідні документи подаються до територіального органу ПФУ або до уповноваженого ним органу чи уповноваженій особі в порядку, визначеному правлінням ПФУ за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики.
Питання щодо подання та оформлення документів для призначення пенсій урегульовано Порядком подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до   Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 25.11.2005 № 22-1 (далі - Порядок № 22-1).
Згідно із положеннями пункту 2.9 Порядку № 22-1 особа, яка звертається за пенсією (незалежно від виду пенсії), повинна пред`явити паспорт (або інший документ, що засвідчує цю особу, місце її проживання (реєстрації) та вік).
Документи мають бути чинними (дійсними) на дату їх подання.
Документи, видані компетентними органами іноземних держав щодо громадян України, іноземців і осіб без громадянства, визнаються дійсними в Україні за наявності легалізації, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Документи, складені іноземною мовою, подаються разом з їх перекладами українською мовою, засвідченими в установленому порядку, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Зі змісту наведеної норми вбачається, що особа яка звертається до пенсійного органу із заявою про призначення пенсії повинна пред`явити чинні паспорт або інший документ, що засвідчує цю особу, місце її проживання (реєстрації) та вік. Документи, видані компетентними органами іноземних держав щодо громадян України, іноземців і осіб без громадянства, визнаються дійсними в Україні за наявності легалізації; при цьому документи, складені іноземною мовою, подаються разом з їх перекладами українською мовою, засвідченими в установленому порядку.
Судами  попередніх інстанцій встановлено, що при зверненні до пенсійного органу представник позивача надав у якості документу, що посвідчував особу позивачки посвідчення особи, видане МВС Держави Ізраїль, а також копію паспорта громадянина України для виїзду за кордон від 03.09.1998 № НОМЕР_1 .
Згідно із абз. 1 пункту 1 розділу V «Перехідні положення» Закону України «Про єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, видані до дня набрання чинності цим Законом, є чинними до закінчення строку їх дії та не підлягають обов`язковій заміні.
Підпунктом 2 пункту 89 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.05.2014 № 152, визначено, що паспорт для виїзду за кордон визнається недійсним, вилучається, анулюється та знищується у разі закінчення строку його дії або прийняття рішення про його обмін до закінчення строку його дії.
Так, оцінивши копію паспорта громадянина України для виїзду за кордон від 03.09.1998 № НОМЕР_1 , суди попередніх інстанцій встановили, що на момент звернення за призначенням пенсії такий був недійсним (строк дії паспорту № НОМЕР_1 встановлений до 03.09.2008). Доказів продовження строку дії паспорту до суду позивачкою не надано.
Надаючи правову оцінку тому, чи є копія посвідчення особи, видане МВС Держави Ізраїль, документом, який посвідчує особу у розумінні норм законодавства України, зокрема пункту 2.9 Порядку №22-1, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на: 1) документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України: а) паспорт громадянина України; б) паспорт громадянина України для виїзду за кордон; в) дипломатичний паспорт України; г) службовий паспорт України; ґ) посвідчення особи моряка; д) посвідчення члена екіпажу; е) посвідчення особи на повернення в Україну; є) тимчасове посвідчення громадянина України; 2) документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус: а) посвідчення водія; б) посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон; в) посвідка на постійне проживання; г) посвідка на тимчасове проживання; ґ) картка мігранта; д) посвідчення біженця; е) проїзний документ біженця; є) посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту; ж) проїзний документ особи, якій надано додатковий захист.
Пунктом 2.22 Порядку №22-1 передбачено, що за документ, який засвідчує місце проживання особи, приймаються: паспорт або довідка уповноважених органів з місця проживання (реєстрації), у тому числі органів місцевого самоврядування.
Згідно із пунктом 2.23 Порядку №22-1 документи, необхідні для призначення пенсії, можуть бути подані як в оригіналах, так і копіях, посвідчених нотаріально або адміністрацією підприємства, установи, організації, що подає документи заявника для призначення пенсії, чи органом, що призначає пенсію. Документи про стаж, вік та заробітну плату подаються тільки в оригіналах. У разі якщо підтвердженням страхового стажу є трудова книжка, надається копія з неї, завірена адміністрацією підприємства, установи, організації за місцем останньої роботи або органом, що призначає пенсію.
Зі змісту наведеного нормативного врегулювання слідує, що при зверненні до пенсійного органу із заявою про призначення виплати пенсії, заявник подає відповідну заяву разом із переліком документів, який передбачений Порядком №22-1. Особа, яка звертається за пенсією, повинна пред`явити паспорт (або інший документ, що засвідчує цю особу, місце її проживання (реєстрації) та вік.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що заявницею не було дотримано встановленого порядку звернення за призначенням пенсії, оскільки заява була подана без дотримання вимог статті 44 Закону № 1058-IV та Порядку №22-1 щодо необхідного пакету документів, а відтак територіальний орган Пенсійного фонду України правильно констатував факт некомплектності документів для розгляду по суті питання про призначення пенсії за віком.
У той же час, суди слушно зауважили, що відповідач фактично не приймав рішення про відмову у призначенні позивачці пенсії за віком, а у межах вимог Порядку №22-1 лише здійснив розгляд питання прийняття поданих документів.
Верховний Суд зазначає, що подане представником позивачки посвідчення, видане МВС Держави Ізраїль, не передбачено законодавством України в якості належного документа, що посвідчує особу, яка звернулася за призначенням пенсії, подання якого передбачено пунктом 2.9 Порядку №22-1.
Аналогічний висновок щодо тлумачення норм Закону № 1058-IV та Порядку №22-1 викладений у постановах Верховного Суду від 21.09.2018 у справі № 805/465/18-а, від 01.10.2021 у справі № 280/5116/19, від 21.12.2021 у справі    № 540/1588/19 від 05.05.2022 у справі № 520/9776/19 та від 31.01.2023 у справі № 200/11358/19-а.
Колегія суддів звертає увагу, що зазначена практика Верховного Суду є релевантною до спірних правовідносин. Відступ від правової позиції, викладеної Верховним Судом у зазначених постановах, не здійснювався.
За таких обставин колегія суддів погоджується із висновками судів обох інстанцій про те, що відповідач діяв відповідно до закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняв дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримувався встановленої законом процедури.
Одночасно із цим, колегія суддів зазначає, що ОСОБА_1 , як громадянка України, що виїхала за кордон на постійне місце проживання, має право на призначення пенсії за віком, проте за умови звернення до управління ПФУ із відповідною заявою з дотриманням положень Закону № 1058-IV та Порядку № 22-1, якими врегульовано питання щодо подання та оформлення документів для призначення пенсій.
Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивачки.
Щодо додатково поданих позивачкою на стадії касаційного провадження документів, зокрема дійсного паспорту громадянина України для виїзду за кордон, виданого 20.11.2020 № НОМЕР_2 , зі строком дії до 30.11.2030, то колегія суддів зазначає, що такий не подавався відповідачу разом із заявою про призначення пенсії, не існував на момент звернення із позовом у цій справі і розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, а тому відповідно не оцінювався судами попередніх інстанцій. Відтак скаржниця фактично просить здійснити переоцінку встановлених судом у справі обставин, а також надати перевагу одним доказам над іншими, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції згідно з положеннями частини другої   статті 341 КАС України.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до положень статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.11.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2020 у справі № 420/6336/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          Я. О. Берназюк 
                                                                                          В. М. Шарапа