УХВАЛА

24 липня 2023 року 
м. Київ

справа №990/140/23
адміністративне провадження № П/990/140/23 
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Губської О.А., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень, стягнення коштів,
в с т а н о в и в:
ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, у якому просить:
визнати протиправним та нечинним Закон України № 2689-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини" - в частині пункту 6 ч. 2 розділу I та пункту 6 ч. 1 розділу I;
визнати протиправним та нечинним Закон України № 2690-ІХ "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального Кодексу України та Кримінального процесуального Кодексу України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини" - в частині пункту 1 ч. 2 розділу I та пункту 2 частині 2 розділу I;
стягнути з Верховної Ради України на користь ОСОБА_1 кошти: психологічні - у розмірі трьох мільйонів гривень (3 мільйонів гривень 00 копійок); фізичні - у розмірі одного мільйону гривень (1 мільйон гривень 00 копійок); матеріальні - у розмірі п`ятдесяти тисяч гривень (50 тисяч гривень 00 копійок).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 15 липня 2003 року його засуджено Чернігівським апеляційним судом (справа № 1-12/2003 (№52-452)) за ст. ст. 115 ч.2 п.п. 1, 6, 12; 187 ч.4 КК України до довічного ув`язнення. 
Позивач посилається на те, що його права на рівність перед законом, право на звернення до суду та обсяг існуючих прав і свобод звужено та порушено з прийняттям Верховною Радою України Закону України № 2689-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини" (далі - Закон  № 2689-ІХ) та Закону України № 2690-ІХ "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального Кодексу України та Кримінального процесуального Кодексу України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини" (далі - Закон  № 2690-ІХ),  та погіршують його становище, як ув`язненого до довічного позбавлення волі.
На думку позивача, зміни внесені Законами № 2689-ІХ,  № 2690-ІХ позбавляють його реалістичної перспективи звільнення та поставили в нерівне становище з іншими ув`язненими до довічного ув`язнення, які відбули менше 15 років та з тими, котрим довічне позбавлення волі було призначено після прийняття зазначених законів Верховною Радою України, до котрих будуть застосовані інструменти перевиховання. Зазначене, на переконання позивача, є дискримінацією та формою катування, спричинення додаткових багатолітніх моральних та фізичних страждань.
Як вважає позивач, Верховна Рада України, приймаючи Закони № 2689-ІХ та № 2690-ІХ свідомо вчинила у відношенні останнього протиправні дії та нанесла моральні, фізичні та матеріальні збитки.
Згідно зі статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Перевіривши матеріали позовної заяви Суд зазначає таке.
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 КАС України).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів визначено у частині другій статті 19 КАС України, це справи:
що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства;
про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом;
щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Згідно з частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України передбачені статтею 266 КАС України.
Статтею 266 КАС України, зокрема частиною першою цієї статті, встановлено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат; 5) законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Таким чином, Верховний Суд як суд першої інстанції має повноваження щодо розгляду чітко визначеної категорії адміністративних справ.
Так, Європейський суд з прав людини  (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
Як установлено з позовної заяви, позивач не погоджується з тим, що Верховною Радою України внесено відповідні зміни у чинне законодавство України та просить визнати Закони №2689-ІХ, №2690-ІХ протиправними та нечинними.
Згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Водночас здійснюючи законотворчий процес, Верховна Рада не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відтак, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
Аналогічні висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 (справа №9901/787/18), від 11.03.2020 (справа №9901/11/20), від 13.05.2020 (справа №9901/527/19).
Як зазначалося вище, предметом цього позову є визнання протиправними та нечинними Законів № 2689-ІХ та № 2690-ІХ. Тобто позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності Верховної Ради України, під час здійснення якої вона не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
Ураховуючи зазначене вище, Суд дійшов висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Зважаючи, що розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
Відповідно до вимог частини другої цієї статті про відмову у відкритті провадження у справі суддя постановляє ухвалу не пізніше п`яти днів з дня надходження позовної заяви.
Керуючись статтями 22, 170, 266, 294 КАС України,
у х в а л и в:
Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень, стягнення коштів.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття.
Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

...........................

О.А. Губська,
Суддя Верховного Суду