Постанова
Іменем України
                                                                                       
26 липня 2023 року
м. Київ
 
справа № 732/1218/22
провадження № 61-7671св23
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Антоненко Н. О. (суддя-доповідач), Дундар І. О., Русинчука М. М., 
 
учасники справи:
 
позивач -  ОСОБА_1 ,
відповідач - головне управління Державної казначейської служби у Чернігівській області, 
третя особа - головне управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області,
 
розглянув у попередньому судовому засіданні в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Чернігівського апеляційного суду від 24 квітня 2023 року в складі колегії суддів Шарапової О. Л., Євстафіїва О. К., Скрипки А. А.,
 
Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
 
У грудні 2022 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до головного управління Державної казначейської служби у Чернігівській області про відшкодування шкоди. 
 
Позов мотивував тим, що він є особою з інвалідністю 2 групи та учасником ліквідації аварії на ЧАЕС першої категорії, в зв`язку з чим на нього поширюється дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», відповідно до якої пенсія особам із інвалідністю, у яких встановлений зв`язок захворювання із роботами по ліквідації аварії на ЧАЕС, не повинна бути нижче 8 мінімальних пенсій за віком. Проте, внаслідок застосування до нього положень Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» в редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» №76 від 28 грудня 2014 року, які в подальшому визнані неконституційними, йому завдано шкоду за період з 01 липня 2015 року до 30 серпня 2021 року в сумі 418 343,89 грн, що відповідає розміру недоплаченої йому внаслідок дії неконституційних положень Закону пенсії. 
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
 
Рішенням від 17 лютого 2023 року Новозаводський районний суд міста Чернігова позов задовольнив та стягнув з Державного бюджету України за рахунок коштів Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 шляхом безспірного списання 418 343,89 грн шкоди, яку позивач зазнав унаслідок дії частини третьої статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» в редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.
 
Своє рішення суд мотивував тим, що внаслідок застосування неконституційного акту позивач зазнав майнової шкоди у розмірі неотриманих доходів, які він міг би реально одержати за звичайних обставин, а саме за умови застосування частини третьої статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» в редакції, чинній до прийняття Закону № 76-VIIIвід 28 грудня 2014 року. Оскільки позивач недоотримав пенсію в розмірі 418343,89 грн внаслідок застосування неконституційного закону, то суд констатував наявність правових підстав для відшкодування шкоди в зазначеному розмірі. При цьому суд уважав, що зазначена сума не призведе до збагачення позивача, а лише забезпечить компенсацію завданої протягом тривалого часу шкоди. Суд указав, що неприйняття державою закону, який би встановлював порядок відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданої неконституційними актами, не є підставою для відмови в задоволенні позову. Також суд зазначив, що належним відповідачем у справі є держава Україна саме в особі головного управління ДКСУ в Чернігівській області.
 
Короткий зміст постанови апеляційного суду 
 
Постановою від 24 квітня 2023 року Чернігівський апеляційний суд апеляційну скаргу головного управління Державної казначейської служби у Чернігівській області задовольнив частково, рішення Новозаводського районного суду міста Чернігова від 17 лютого 2023 року скасував, а провадження у справі закрив, роз`яснивши ОСОБА_1 право на звернення до суду з цим позовом у порядку адміністративного судочинства, а також право протягом 10 днів з дня отримання постанови на звернення до Чернігівського апеляційного суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
 
Свою постанову апеляційний суд мотивував тим, що предметом спору в справі, яка переглядається, є майнова шкода, розмір якої відповідає розміру недоотриманої пенсії, виплата якої передбачена частиною третьою статті 54 Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Суд указав, що вирішення цього спору по суті буде залежати від правомірності нарахування та виплати позивачу пенсії, а такі правовідносини за своїм змістом є публічно-правовими та ґрунтуються на нормах публічного права, в зв`язку з чим мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
 
Аргументи учасників справи
 
У травні 2023 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу в якій просив постанову апеляційного суду скасувати як таку, що прийнята з порушенням норм процесуального права, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що предметом спору в цій справі є відшкодування майнової шкоди без пред`явлення вимоги про вирішення публічно-правового спору. Вказує, що відсутня необхідність пред`явлення вимоги про визнання бездіяльності органу державної влади протиправною, оскільки норми закону, які спричинили порушення прав позивача, вже були визнані неконституційними. Тому вважає, що спір виник між ним та державою як учасниками цивільних правовідносин з відшкодування шкоди. Наголошує на тому, що наявність у нього майнового інтересу свідчить про цивільно-правовий характер спору.
 
У червні 2023 року від ГУ ДКСУ у Чернігівській області до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити її без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін.
 
Відзив мотивував тим, що апеляційний суд зробив правильний висновок про публічно-правовий характер спору та його підсудність судам адміністративної юрисдикції.
 
Рух справи, межі та підстави касаційного перегляду
 
При перегляді в касаційному порядку судових рішень суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
 
Ухвалою від 31 травня 2023 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження в справі та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.
 
Підстави касаційного оскарження судових рішень визначені у частині другій статті 389 ЦПК України. 
 
В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина восьма статті 394 ЦПК України).
 
В ухвалі від 31 травня 2023 року Верховний Суд указав, що наведені в касаційній скарзі доводи містять підстави, передбачені частиною другою статті 389 ЦПК України, для відкриття касаційного провадження.
 
У червні 2023 року матеріали справи надійшли до Верховного Суду.
 
Фактичні обставини, встановлені судами
 
Суди встановили, що ОСОБА_1 перебуває на обліку у головному управлінні Пенсійного фонду України в Чернігівській області та отримує пенсію як особа з інвалідністю 2 групи внаслідок захворювання, пов`язаного із роботами з ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, відповідно до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
 
Згідно довідки від 22 листопада 2022 року ОСОБА_1 за період з січня 2015 року до серпня 2021 року отримав пенсію в розмірі 467 376,11 грн.
 
Позиція Верховного Суду
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
 
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Тобто, в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
 
У пункті 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
 
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу. Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
 
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
 
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
 
У постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 05 вересня 2019 року в справі № 686/6775/18 (провадження № 61-42631сво18) зазначено, що: «до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень».
 
Відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
 
У пункті 4 рішення Конституційного Суду України № 1-р(ІІ)/2021 від 07 квітня 2021 року у справі № 3-333/2018(4498/18) вказано, що громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII, мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії частини третьої статті 54 цього закону в редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.
 
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 752/20801/17 (провадження № 14-530цс18) зроблено висновок, що «установлена статтею 48 Закону № 796-XII компенсація за шкоду, заподіяну здоров`ю, особам, які стали особами з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, сім`ям у зв`язку із втратою годувальника та щорічна допомога на оздоровлення, є гарантованою державою соціальною виплатою і виплачуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Цю виплату проводять відповідні уповноважені державні органи (центри з нарахування та здійснення соціальних виплат, структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних і районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад. Спір стосовно виплати компенсації та допомоги, передбаченої статтею 48 Закону № 796-XII, яку виплачують органи державної влади у встановленому Законом порядку, є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин, за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства».
 
У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2021 року в справі № 400/4436/20 (адміністративне провадження № К/9901/5280/21) вказано, що: «ОСОБА_1 у позовній заяві зазначив, що майнова шкода була йому завдана законом, який було визнано неконституційним, у розмірі 17 150,00 грн у вигляді недоотриманої щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій у 2017, 2018 та 2019 роках, який він би реально міг одержати, якби окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України не діяло на момент виплати йому цієї щорічної разової грошової допомоги. […] Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді недоотриманої частини щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, які мали бути нараховані та виплачені позивачу в 2017, 2018 та 2019 роках як учаснику бойових дій. З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується права позивача на отримання соціальної виплати - щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій. Спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства. Схожі за своєю суттю висновки та підходи до вирішення питання юрисдикції застосувала Велика Палата Верховного Суду в справах №757/63985/16 (постанова від 4 березня 2020 року), №520/17342/18 (постанова від 9 лютого 2021 року), №686/23445/17 (постанова від 5 червня 2019 року)».
 
У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 14 вересня 2022 року в справі № 552/741/22 (провадження № 61-4922св22) вказано, що: «позивач просив стягнути з держави заподіяну йому майнову шкоду, яка полягає в недонарахуванні йому пенсії в період дії Закону, який визнано неконституційним. Намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин та обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди й обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди».
 
Установивши, що спір у справі, яка переглядається, є публічно-правовим та стосується нарахування й виплати позивачеві пенсії, суди зробили обґрунтований висновок про те, що цей спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства. 
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що постанова апеляційного суду прийнята без дотримання норм процесуального права, взв`язку з чим касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова апеляційного суду - залишенню без змін.
 
Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,
 
ПОСТАНОВИВ :
 
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
 
Постанову Чернігівського апеляційного суду від 24 квітня 2023 року залишити без змін. 
 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Судді:                                                                                                        Н. О. Антоненко
 
                                                                                                  І. О. Дундар
 
                                                                                                                   М. М. Русинчук