ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 вересня 2023 року 
м. Київ
справа № 818/1538/17
адміністративне провадження № К/9901/53826/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді:  Берназюк Я.О., Кравчук В.М.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Сумської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2018 (головуючий суддя - Бондар В.О., судді: Бершов Г.Є., Калитка О.М.)
у справі за позовом Сумської міської ради до виконавчого комітету Сумської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробничо-комерційна компанія "Федорченко", управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,
ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Сумська міська рада, в інтересах якої, здійснюючи захист інтересів держави, діє Заступник прокурора Сумської області, звернулась до суду з позовом, в якому просить визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 23.08.2017 № 464 "Про звільнення ТОВ "Будівельна виробничо-комерційна компанія "Федорченко" від сплати пайового внеску замовників будівництва у розвиток інфраструктури м. Суми".
ВСТАНОВЛЕНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до розпорядження міського голови м. Суми від 06.05.2015 № 113-Р було створено комісію для проведення конкурсу по визначенню забудовника житла на земельній ділянці орієнтовною площею 4,4000 га, яка знаходиться за адресою: м. Суми, Х-ХІІ мікрорайон (в районі оз. Чеха) (а.с. 39 т.1). Наказом управління капітального будівництва та дорожнього господарства № П-44 від 12.05.2015 було затверджено Порядок проведення конкурсу по визначенню забудовника житла на земельній ділянці орієнтовною площею 4,4000 га, яка знаходиться за адресою: м. Суми, Х-ХІІ мікрорайон (в районі             оз. Чеха) (а.с. 13 - 18 т.1).
Пунктом 3.6. зазначеного Порядку визначено, що результати конкурсу оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени комісії та переможець конкурсу. Відповідно до пункту 3.8. Порядку проведення конкурсу по визначенню забудовника житла, на підставі протоколу конкурсної комісії замовник будівництва укладає з переможцем конкурсу договір про виконання робіт з будівництва житла в м. Суми. Пунктом 4.1 Порядку проведення конкурсу по визначенню забудовника житла визначено, що остаточні умови договору уточнюються за підсумками проведення конкурсу виходячи із конкурсних пропозицій переможця конкурсу і не підлягають зміні надалі в частині умов, що були заявлені в конкурсних пропозиціях.
На муніципальному інформаційному порталі Сумської міської ради було опубліковано оголошення про проведення зазначеного конкурсу (а.с. 40 т.1).
Відповідно до умов зазначеного конкурсу до учасників було пред`явлено ряд вимог, зокрема, вимоги щодо забезпечення житлом фізичних осіб - інвесторів будівництва ТОВ "Номак-Інвест" за адресою: м. Суми, вул. Інтернаціоналістів, 35В, оплати робіт з виготовлення проекту землеустрою, вирішення питання щодо погашення в повному обсязі податкового боргу зі сплати орендної плати за землю, який виник у Сумського регіонального управління Державної спеціалізованої установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву".
ТОВ "БВК компанія "Федорченко" було подано управлінню капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради заяву про участь у конкурсі та конкурсні пропозиції (а.с.41 -          44 т.1). Відповідно до зазначених конкурсних пропозицій ТОВ "БВКК "Федорченко" взяло на себе зобов`язання щодо:
- оплати за власні кошти проектної документації, що пов`язана із землевідведенням вартістю орієнтовно 20 тис. грн.;
- безкоштовного надання інвесторам (35 фізичних осіб) квартир площами, що передбачено умовами конкурсу, вартість яких в цінах на 2015 рік дорівнює 26 млн. грн.;
- електропостачання новобудов Х-ХІІ мікрорайонів (заміна трансформатору в мережах ВАТ "Сумиобленерго" потужністю 25 тис. кВт та обладнання до нього, орієнтовною вартістю 60 млн.грн.;
- вирішення питання погашення в повному обсязі податкового боргу зі сплати орендної плати за землю, який виник у Сумського регіонального управління ДСФУ, довідково на 01.04.2015 борг складає 949 тис. грн.
Також, у вказаних конкурсних пропозиціях зазначено, що, в свою чергу, Забудовник повинен бути звільнений від сплати пайових внесків в розвиток інфраструктури міста на 26 млн. грн., що дорівнює вартості наданих ним квартир, а управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради повинно взяти на себе зобов`язання з улаштування під`їзних, внутрішньоквартальних доріг та забезпечення новобудов Х - ХІІ мікрорайонів (в районі оз.Чеха) водопостачанням та водовідведенням - за рахунок бюджету міста. Орієнтовна вартість будівництва житлового комплексу 600 млн. грн., строк завершення будівництва на всій земельній ділянці - кінець 2019 року.
Відповідно до протоколу по визначенню забудовника житла на земельній ділянці орієнтовною площею 4,4000 га, яка знаходиться за адресою: м. Суми. Х-ХІІ мікрорайон (в районі оз. Чеха) № 1 від 04.06.2015 ТОВ "БВК компанія "Федорченко" було визнано переможцем конкурсу (а.с.48 - 51 т.1).
В подальшому, ТОВ "БВК компанія "Федорченко" міському голові Лисенку О.М. було направлено гарантійний лист від 24.06.2015, який передбачав зміну конкурсних пропозицій з будівництва житлового комплексу за адресою: м. Суми. Х-ХІІ мікрорайон (в районі оз. Чеха) (а.с. 45 т.1). Згідно зазначеного гарантійного листа, із конкурсних пропозицій було виключено: "в свою чергу, Забудовник повинен бути звільнений від сплати пайових внесків в розвиток інфраструктури міста на 26 млн. грн., що дорівнює вартості наданих ним квартир, а управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради повинно взяти на себе зобов`язання з улаштування під`їзних, внутрішньоквартальних доріг та забезпечення новобудов Х - ХІІ мікрорайонів (в районі оз.Чеха) водопостачанням та водовідведенням - за рахунок бюджету міста", та було включено в конкурсні пропозиції: "За своїм рішенням міськвиконком звільняє будівельну компанію від сплати пайових внесків в розвиток інфраструктури міста в розмірі - 4 % за виконання робіт з улаштування інженерних мереж, пов`язаних з будівництвом цього комплексу ж/будинків та які вийшли за межі земельної ділянки. Управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради бере на себе зобов`язання з улаштування основної під`їзної магістралі до новобудов, що обумовлено генпланом міста та забезпечення новобудов Х - ХІІ мікрорайонів (в районі оз.Чеха) водопостачанням та водовідведенням. Улаштування внутрішньоквартальних доріг цього мікрорайону будівельна компанія виконає за власні кошти".
Рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.08.2015 № 409 були затверджені результати конкурсу по визначенню забудовника житла на земельній ділянці орієнтовною площею 4,4000 га., яка знаходиться за адресою: м. Суми. Х-ХІІ мікрорайон (в районі оз. Чеха) та визнано переможцем конкурсу ТОВ "БВКК "Федорченко" за умови використання вказаної земельної ділянки переважно для будівництва доступного житла для пільгових категорій за державними програмами та з урахуванням гарантійного листа ТОВ "БВК компанія "Федорченко" від 24.06.2015 щодо зміни конкурсних пропозицій (а.с. 47 т.1).
За результатами зазначеного конкурсу, за погодженням з виконавчим комітетом Сумської міської ради, рішенням № 458 від 31.08.2015 (а.с. 52 т.1) між ТОВ "БВК компанія "Федорченко" та управлінням капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради було укладено договір від 02.09.2015 про виконання робіт з будівництва житла в м. Суми (а.с. 20 - 25 т.1). Згідно п. 2.1. якого сторони спільно виконують функції замовника будівництва Об`єкту, відповідно до вимог чинного законодавства України з метою забудови земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: м. Суми. Х-ХІІ мікрорайон (в районі оз. Чеха).
В червні 2017 року листом від 20.06.2017 №03/660 ТОВ "БВК компанія "Федорченко" звернулась до міського голови Лисенка О.М. з проханням звільнити її від сплати пайових внесків в розвиток інфраструктури міста за об`єкти будівництва: 10 багатоповерхових ж/будинків - за будівельною адресою №1,2,3.4,5,6,7,8,9,10 вул. Інтернаціоналістів, земельна ділянка 35 (а.с. 58 т.1). Зазначене звернення обґрунтовано тим, що ТОВ "БВК компанія "Федорченко" виконала основне зобов`язання: безкоштовно виділила 35 фізичним особам квартири, що було обумовлено укладеними з ними договорами.
Судом встановлено, що рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 23.08.2017 № 464 товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна виробничо-комерційна компанія "Федорченко" було звільнено від сплати коштів пайової участі за виконання робіт, пов`язаних з будівництвом комплексу житлових будинків за будівельною адресою: № 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10 по                вул. Інтернаціоналістів у м. Суми, земельна ділянка №35 (а.с. 11 т.1).
Вважаючи вказане рішення відповідача протиправними, позивач, в інтересах якого діє заступник прокурора Сумської області, звернувся до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 позов задоволено.
Визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 23.08.2017 № 464 "Про звільнення ТОВ "Будівельна виробничо-комерційна компанія "Федорченко" від сплати пайового внеску замовників будівництва у розвиток інфраструктури м. Суми".
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення винесене з порушенням вимог закону, оскільки передбачені законом підстави для звільнення третьої особи від пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту були відсутні.
Також, суд виходив з того, що ні відповідачем, ні третіми особами не було надано суду доказів спорудження на зазначеній земельній ділянці об`єктів соціальної інфраструктури. Твердження представників ТОВ «БВКК «Федорченко», про те що на зазначеній земельній ділянці планується будівництво трансформаторної підстанції та дитячого садочку не було підтверджено жодним доказом, ні під час прийняття оскаржуваного рішення, ні під час судового розгляду справи.
Також, суд виходив з того, що влаштування замовником будівництва внутрішніх і позамайданчикових інженерних мереж і споруд та транспортних комунікацій як на виділеній йому земельній ділянці, так і за її межами, не є підставою для звільнення такого замовника будівництва від сплати пайових внесків. При цьому, витрати на влаштування таких інженерних мереж не враховуються у загальну кошторисну вартість будівництва, відповідно до якої розраховується величина пайового внеску на розвиток інфраструктури міста.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2018 скасовано рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.01.2018. В задоволенні позову відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірне рішення виконавчого комітету Сумської міської ради прийняте у відповідності з рішенням Сумської міської ради №1161-МР від 05.10.2016 "Про затвердження порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників будівництва у розвиток інфраструктури м. Суми та Типового договору про залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників будівництва у розвиток інфраструктури            м. Суми" (в редакції рішення № 1897-МР від 29.03.2017), яким до повноважень виконавчого комітету Сумської міської ради віднесено прийняття рішень про звільнення замовника будівництва від сплати пайових коштів в інших випадках за обґрунтованим поданням управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради, погодженим з відповідними постійними комісіями.
Також, суд апеляційної інстанції виходив з того, що комісія погодила питання звільнення ТОВ «БВК компанія «Федорченко» від сплати пайових внесків по 10 будинкам, що будуються за адресами                 № 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10 по вул. Інтернаціоналістів, 35 в м. Суми по суті, залишивши виконкому лише перевірити, чи дійсно всі інвестори були забезпечені житлом новим забудовником.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, неправильно встановлено обставини справи, внаслідок чого суд дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.
Зокрема, покликається на те, що статтею 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено виключний перелік підстав для звільнення забудовника від пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту і такі підстави для звільнення третьої особи від пайової участі були відсутні.
Також, Сумська міська рада, в інтересах якої діє Заступник прокурора Сумської області, покликається на те, що рішення Сумської міської ради №1161-МР від 05.10.2016 в частині визначення підстав звільнення від пайової участі забудовників суперечить статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У відзиві на касаційну скаргу третя особа просить відмовити у її задоволенні, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно з частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Частиною першою статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII, у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Подібні положення закріплені у статті 53 КАС України та статті 23 Закону №1697-VII в чинній редакції.
Отже, прокурор у визначених законом випадках здійснює представництво інтересів держави чи громадянина шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 лютого 2019 року, 26 травня 2020 року (справи №№826/13768/16, 912/2385/18, відповідно).
Відповідно до ч. 1-2 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування» первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Частиною 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до ч. 1-2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до ч. 9 ст. 59 цього Закону рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Верховний Суд уже розглядав справу за участю цих же сторін та Заступника прокурора Сумської області, предметом оскарження у якій також було рішення Сумської міської ради від 23.08.2017 №465 «Про звільнення ТОВ "Будівельна виробничо-комерційна компанія "Федорченко" від сплати пайового внеску замовників будівництва в розвиток інфраструктури м. Суми», у якій спірні правовідносини подібні до правовідносин, у справі яка розглядається, та виникли у той же період часу (законодачого регулювання та практики Верховного Суду).
Так, у постанові від 13.02.2019 у справі №818/1652/17 Верховний Суд дійшов наступних висновків:
«…саме Сумська міська рада визначає в чому саме полягають інтереси територіальної громади та наділена повноваженнями для належного представництва цих інтересів, зокрема в суді.
Виконавчий комітет Сумської міської ради підконтрольний та підзвітний Раді. Матеріали справи не містять жодного доказу, що Рада вважає інтереси громади порушеними та вбачає підстави для звернення із позовом. З наведених підстав Суд дійшов висновку, що спір між Сумською міською радою та її виконавчим комітетом відсутній.
Звертаючись до суду, прокурор не довів, що захист інтересів держави у даних правовідносинах не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - у даному випадку Сумська міська рада.
Сумська міська рада не навела причин, які перешкоджають їй самостійно захистити інтереси територіальної громади. Прокурор теж не з`ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва.
З огляду на це, Суд вважає, що у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
Суди першої та апеляційної інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, дійшли висновку про наявність таких підстав, допустили його до представництва, позовну заяву не повернули і розглянули справу по суті».
У цій справі Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та залишення позовної заяви без розгляду, оскільки відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави.
У справі, яка розглядається, прокурор подав позов в інтересах Сумської міської ради, яка виступає у цій справі фактичним позивачем, однак, звертаючись до суду, прокурор не довів, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах Сумська міська рада не здійснює або не належним чином здійснює.
Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Пунктом 7 частини 1 статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом.
За правилами частини 7 статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
За таких обставин, враховуючи висновки Верховного Суду у справі №818/1652/17, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, судові рішення у цій справі підлягають скасуванню, а позовна заява залишенню без розгляду.
Керуючись статтями 341, 354, 355, 356, 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Сумської області задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2018 у справі № 818/1538/17 скасувати.
Позов Заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Сумської міської ради залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді :
О.П. Стародуб
Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук

,