ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 серпня 2023 року 
м. Київ
справа № 380/7024/22
провадження № К/990/31703/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Заступника керівника Львівської обласної прокуратури 
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року (суддя Гавдик З.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2022 року (колегія суддів у складі: головуючого судді Запотічного І.І., суддів Довгої О.І., Хобор Р.Б.)
у справі №380/7024/22 
за позовом Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України 
до виконавчого комітету Львівської міської ради, 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Приватне підприємство "Західшляхрембуд" 
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1.          Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Приватне підприємство "Західшляхрембуд" (далі - ПП "Західшляхрембуд"), у якому просив визнати протиправними та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 09 червня 2017 року №503 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ПП "Західшляхрембуд" багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Дж. Вашингтона, 1".
2.          Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року, яка була залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2022 року, клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду задоволено. Позовну заяву у справі №380/7024/22 залишено без розгляду з мотивів пропуску строку звернення до суду.
3.          Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, Заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4.          Від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому ПП "Західшляхрембуд" просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5.          Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурор звернувся з позовом до суду з пропуском шестимісячного строку звернення без поважних причин. Суди вважали, що за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
6.          Заявник мотивує вимоги касаційної скарги тим, що суди першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення оскаржених ним судових рішень не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладені у постановах від 17 вересня 2021 року у справі №420/473/20, від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 20 червня 2018 року у справі №697/2751/14-ц, від 17 жовтня 2018 року у справі №362/44/17, від 14 вересня 2021 року у справі №807/965/17, від 26 липня 2018 року у справі №926/1111/15, не враховано те, що нездійснення уповноваженим органом - Державною інспекцією архітектури та містобудування України своїх повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням виконавчим комітетом Львівської міської ради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час реалізації повноважень у сфері містобудівної діяльності, відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», свідчить про наявність підстав для звернення прокуратури до суду з позовом в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Окрім цього, судами попередніх інстанцій порушено вимоги статей 121, 122, 123 КАС України, а також неправильно застосовано статтю 53 КАС України та статтю 23 Закону України "Про прокуратуру".
7.          Прокурор стверджує, що лише після надходження до прокуратури відповіді з Львівської міської ради, нездійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування України (ДІАМ) повноважень, Галицькою окружною прокуратурою міста Львова були встановлені реальні підстави для звернення з цим позовом до суду на захист інтересів держави в інтересах ДІАМ в порядку, визначеному частиною 5 статті 53 КАС України, статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».
8.          Третя особа у відзиві погоджується з висновками судів і наголошує на неповажності пропуску прокурором строку на звернення до суду, а також зазначає, що прокурор не надав достатніх і належних доказів, які б підтверджували, що у період з 10 червня 2017 року по 29 квітня 2022 року, тобто протягом 5 (п`яти) років існували об`єктивно непереборні, істотні обставини, перешкоди чи труднощі, що унеможливили своєчасне звернення позивача - Керівника Галицької окружної прокуратури до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Львівської міської ради про надання третій особі містобудівних умов та обмежень на будівництво.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
10.           Статтею 118 КАС України визначено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
11.          За змістом статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Одночасно із поданням заяви про поновлення процесуального строку має бути вчинена процесуальна дія (подана заява, скарга, документи тощо), стосовно якої пропущено строк.
Пропуск строку, встановленого законом або судом учаснику справи для подання доказів, інших матеріалів чи вчинення певних дій, не звільняє такого учасника від обов`язку вчинити відповідну процесуальну дію.
12.          Згідно з частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
13.          Відповідно до абзацу 1 частини 2 статті 122 КАС України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
14.          Згідно з абзацом 2 частини 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
15.          Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123  КАС України, відповідно до якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
16.          Відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
17.          Частиною першою статті 169 КАС України передбачено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
18.          Згідно із пунктами 3, 5 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).
19.          Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо є підстави, визначені частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
20.          Обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011). Такі обмеження спрямовані на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
21.          Верховний Суд у постанові від 20 квітня 2021 року у справі № 640/17351/19 зазначав про те, що визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.
22.          Судами у спірних правовідносинах було встановлено, що оскаржуване рішення виконкому від 09 червня 2017 року № 503 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ПП «Західшляхрембуд» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Дж. Вашингтона, 1 було опубліковано на офіційному веб-сайті Львівської міської ради https://city-adm.lviv.ua/. 
23.          Містобудівні умови та обмеження для ПП «Західшляхрембуд» були опубліковані на офіційному веб-сайті органу містобудування та архітектури Львівської міської ради https://mbk.city-adm.lviv.ua/ua/register_mc.
24.          Разом з тим, до суду прокурор звернувся лише 29 квітня 2022 року, тобто з пропуском строку звернення до суду.
25.          Прокурор обґрунтовував пропуск строку такими обставинами.
26.           Галицька окружна прокуратура міста Львова, керуючись повноваженнями, передбаченими статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», 18 листопада 2021 року за №14.50/105-7993вих-21 скерувала на адресу Львівської міської ради запит про надання рішень та документів, що стосуються будівництва ПП «Західшляхрембуд» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Дж.Вашингтона, 1, та на основі отриманих документів вивчала законність прийняття спірного рішення.
27.          Копії зазначених документів надійшли до окружної прокуратури листом Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради від 14 грудня 2021  року за №2401-вих-118646.
28.          Вивченням отриманих документів встановлено, що рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 09 червня 2017 року №503 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ПП «Західшляхрембуд» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Дж. Вашингтона, 1» не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (генеральному плану, плану зонування території), прийняте з порушенням приписів Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про основи містобудування», вимогам Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173.
29.          Прокурором 22 грудня 2021 року та 26 січня 2022 року скеровано листи до Державної інспекції архітектури та містобудування України, який є уповноваженим органом на здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (додані до матеріалів позову), щодо проведення перевірки з питань додержання вимог містобудівного законодавства, а також надання інформації про вжиття заходів, спрямованих на скасування виданих містобудівних умов та обмежень, у тому числі в судовому порядку. Вказані запити направлено до ДІАМ з метою встановлення підстав для вжиття прокуратурою заходів представницького характеру, шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
30.          Інформація на вказані листи щодо проведення перевірки з питань додержання вимог містобудівного законодавства, а також надання інформації про вжиття заходів, спрямованих на скасування виданих містобудівних умов та обмежень, у тому числі в судовому порядку, від органу державного контролю до окружної прокуратури не надходила.
31.          04 лютого 2022 року окружною прокуратурою надіслано запит на адресу Львівської міської ради щодо самостійного приведення у відповідність вищенаведених містобудівних умов та обмежень до Генерального плану м. Львова, плану зонування території, Закону України «Про регулюванню містобудівної діяльності».
32.          Листом від 28 березня 2022 року Юридичний департамент Львівської міської ради повідомив, що у виконавчого комітету Львівської міської ради не було правових підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ПП  «Західшляхрембуд» багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Дж. Вашингтона, 1.
33.          Суди попередніх інстанцій вважали, що порушенні, на думку позивача, права держави по суті були ще 31 травня 2017 року, про які він мав дізнатись ще в цей же час, однак до суду звернувся лише 29 квітня 2022 року, тобто з пропуском строку звернення до суду без поважних причин. Суди відхилили посилання на вищевказані звернення прокурора, мотивуючи це тим, що повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.
34.          Колегія суддів погоджується з таким висновком, вважає його законним і обґрунтованим, та таким, що відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.
35.          При цьому Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що Галицька окружна прокуратура міста Львова в 2022 році направила відповідні листи, на які не надано відповіді, про призначення перевірки, не повідомлено про обставини, які унеможливлюють проведення перевірки, включення оскаржуваного рішення у графік проведення планових перевірок, призначення позапланової перевірки, витребування інформації, проведення перевірки у майбутньому тощо, адже отримання позивачем листа у відповідь на його звернення до Львівської міської ради не змінює момент, з якого прокурор повинен був дізнатися про порушення своїх прав, а свідчить лише про час, коли він почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в цьому випадку.
36.          Також у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом встановленого законом строку звернення з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.
37.          Отже, суди попередніх інстанцій законно і обґрунтовано залишили без розгляду позов Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України.
38.          Суд відхиляє посилання на висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладені у постановах від 17 вересня 2021 року у справі №420/473/20, від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 20 червня 2018 року у справі №697/2751/14-ц, від 17 жовтня 2018 року у справі №362/44/17, від 14 вересня 2021 року у справі №807/965/17, від 26 липня 2018 року у справі №926/1111/15, оскільки у вказаних постановах зроблено висновки щодо випадків, у яких прокурор має право на звернення до суду. Натомість, у справі, що розглядається, суди не заперечували права прокурора на звернення до суду, а залишили позов без розгляду через пропуск строку на звернення до суду та відсутність поважних причин для його поновлення.
39.          Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на повно встановлених обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, з правильним застосуванням норм чинного законодавства України при ухваленні оскаржуваних рішень із дотриманням норм процесуального права.
40.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
41.          З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду і постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
42.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2022 року у справі №380/7024/22 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                      А.А. Єзеров

Суддя                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                          О.П. Стародуб