Постанова                                               
Іменем України                                        
 
09 серпня 2023 року                                                                     
м. Київ
                                                                                                           
справа № 295/5486/22
провадження № 61-181св23
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Грушицького А. І., 
суддів: Литвиненко І. В. (суддя-доповідач), Петрова Є. В., Пророка В. В.,        Стрільчука В. А.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Богунського районного суду міста Житомира від 31 жовтня 2022 року у складі судді Кузнєцова Д. В. та постанову Житомирського апеляційного суду від 14 грудня 2022 року у складі колегії суддів: Миніч Т. І., Трояновської Г. С., Павицької Т. М.
 
у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради про захист конституційних прав та відшкодування моральної шкоди, 
 
ВСТАНОВИВ:
 
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог 
ОСОБА_1 у червні 2022 року звернулася до суду з вищевказаним позовом, в якому просила захистити її конституційне право та відшкодувати моральну шкоду у розмірі 42 500 грн. 
На обґрунтування позовних вимог посилалася на те, що відповідач при розгляді її клопотання від 27 листопада 2015 року здійснив порушення законодавства, чим порушив її конституційні права, які полягали, зокрема у незаконному розгляді клопотання у строк понад 40 днів. 
Також ОСОБА_1 послалась на незаконну відмову розглядати долучені до клопотання документи при складанні висновку, незаконне складання проекту рішення сесії з порушенням законодавства, а також на незаконне подання на розгляд 49 сесії 7 скликання 20 червня 2019 року № 1501 проекту рішення з додатком «Списки громадян, яким відмовлено», які оформлені з істотним порушенням законодавства. 
До пункту 64 додатка до проекту рішення «Списки громадян, яким відмовлено» незаконно був внесений висновок (витяг: «План зонування території м. Житомира, затверджений рішенням міськради від 04 квітня 2017 року № 579»), оскільки розглядалось клопотання від 27 листопада 2015 року, до якого долучався лист                   від 18 вересня 2015 року з висновком (витяг «Детальний план території:                             АДРЕСА_1 не розроблявся та не затверджувався). У цілому, пославшись на вчинення Департаментом під час розгляду клопотання                                       від 27 листопада 2015 року 10 порушень законодавства, ОСОБА_1 зазначала, що такі порушення завдали їй моральної шкоди, яка полягала у душевних стражданнях, погіршенні стану здоров`я та відносин з оточуючими людьми, погіршенні її життєвих зв`язків та вимагали додаткових зусиль для організації свого життя.
 
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Богунський районний суд міста Житомира ухвалою від 31 жовтня 2022 року відмовив у задоволенні клопотання ОСОБА_1 від 04 липня 2022 року про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Закривпровадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України.
Ухвала місцевого суду мотивована тим, що правовідносини, які виникли між сторонами у справі є адміністративно-правовими.
Житомирський апеляційний суд постановою від 14 грудня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 31 жовтня 2022 року залишив без змін.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що висновок суду першої інстанції про закриття провадження у справі є правильним, оскільки правовідносини, які виникли між сторонами є адміністративно-правовими. Доводи, викладені в апеляційній скарзі, висновків суду не спростовують та на їх правильність не впливають, а зводяться до переоцінки доказів. Разом з тим, будь-яких процесуальних порушень, які б давали підстави для переоцінки доказів, апеляційним судом не встановлено.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги 
ОСОБА_1 у січні 2023 року подала до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Богунського районного суду міста Житомира від 31 жовтня 2022 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 14 грудня 2022 року, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та змінити рішення не передаючи справи на новий розгляд. 
 
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
У касаційній скарзі як на підставу оскарження судового рішення заявник посилається на абзац 2 частини другої статті 389 ЦПК України та, зокрема вказує, що суддя суду першої інстанції повинен був заявити самовідвід, оскільки його дружина працює у відповідача в юридичному департаменті Житомирської міської ради на посаді заступника директора.
Судами незаконно відмовлено у розгляді основної вимоги позовної заяви про захист порушених конституційних прав з викладом 10 порушень конституційних прав, якими завдано моральної шкоди та із зазначенням суті порушень та доказів Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради.
Судом першої інстанції не розглянуто жодних порушень її конституційних прав відповідно до норм ЦПК України; висновок суду не відповідає чинному законодавству; висновок суду про те, що «15.07.2022 на адресу суду надійшов відзив відповідача на позовну заяву. У поданому відзиві Департамент не погодився із викладеними у позовній заяві доводами, вважає позовну заяву необґрунтованою, та такою, що не підлягає задоволенню….», оскільки відзив складено представником, у якого відсутні повноваження є помилковим; незаконна відмова у доступі до правосуддя полягає у тому, що їй відмовлено у розгляді вимоги відповіді на відзив від 20 липня 2022 року; суди не застосували закон, який підлягав застосуванню, незаконно виклали висновок, який не відповідає чинному законодавству та обставинам справи.
Суд апеляційної інстанції незаконно відмовив дослідити 18 аркушів документів - доказів доданих до позовної заяви про захист порушених конституційних прав та надати їм правову оцінку.
 
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
Від Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради у лютому 2023 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому заявник просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на те, що рішенням Житомирської міської ради від 20 червня 2019 року № 1501                        ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою з підстав невідповідності містобудівної документації. Не погоджуючись із строками розгляду звернення ОСОБА_1 через 7 років звернулася до суду з позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради про захист конституційних прав та відшкодування моральної шкоди.
Оскаржувані судові рішення прийняті з додержанням норм процесуального та матеріального права.
 
Рух справи в суді касаційної інстанції
Верховний Суд ухвалою від 19 січня 2023 року відкрив провадження у цій справі та витребував її матеріали із Богунського районного суду міста Житомира.
Касаційне провадження відкрито у малозначній справі, проте, доводи касаційної скарги стосуються питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики.
Справа № 295/5486/22 надійшла до Верховного Суду 08 лютого 2023 року.
Верховний Суд ухвалою від 06 червня 2023 року справу призначив до судового розгляду Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в кількості п`яти суддів у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
ОСОБА_1 27 листопада 2015 року звернулась до голови Житомирської міської ради Сухомлина С. І. із клопотанням, в якому просила на підставі статті 118 ЗК України надати дозвіл на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель міської ради для будівництва і обслуговування жилого будинку в межах норм безоплатної передачі у розмірі 0,1 га за адресою: АДРЕСА_1 .
До даного клопотання ОСОБА_1 було додано викопіювання зі схеми міста Житомира, викопіювання з Генерального плану, акт обстеження від 30 квітня                    2013 року, фотокартки забудови, лист міської ради, висновок № 72/2013.
Виконавчий комітет Житомирської міської ради листом від 28 березня 2019 року повідомив ОСОБА_1 про те, що на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року у справі                                                   № 296/10606/16-а її заяву від 27 листопада 2015 року про надання дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею                 0,1000 га на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд буде винесено на розгляд постійних комісій та сесії Житомирської міської ради у встановленому чинним законодавством порядку. Про розгляд питання сесією міської ради заявника буде проінформовано додатково.
Рішенням Житомирської міської ради від 20 червня 2019 року № 1501 відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою.
В обґрунтування рішення покладено положення статті 39 ЗК України, статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; план зонування території міста Житомира, затверджений рішенням міської ради від 04 квітня                 2017 року № 579. Також міська рада звернула увагу на невідповідність містобудівній документації (відповідно до плану зонування території міста Житомира земельна ділянка розташована в зоні мішаної багатоповерхової забудови та громадської забудови (Ж-4), частина земельної ділянки розташована в зоні вулиць в червоних лініях (ТР-2)), відповідно до планувальних обмежень схеми зонування території міста Житомира земельна ділянка знаходиться в санітарно-захисній зоні об`єктів транспорту.
 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Відповідно до частин першої і другої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише у межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав. 
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Справа є малозначною, проте Верховний Суд переглядає оскаржувані судові рішення, оскільки доводи касаційної скарги стосуються питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики.
У статті 125 Конституції України передбачено, що судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС Україниє переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Згідно із пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у зазначеній процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Аналіз наведених процесуальних норм доводить, що до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Відповідно до положень статей 116, 118, 123 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень.
Зокрема, у процесі передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування зазначені органи приймають наступні рішення: про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні; про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність; про надання земельної ділянки у користування.
При цьому відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність (наданні у користування) або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, у тому числі питань в галузі земельних відносин, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції (пункт 3.2 рішення Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010).
Особа, яка не погоджується із рішенням органу місцевого самоврядування і має намір оспорити таке рішення з точки зору його законності, має звертатися саме до адміністративного суду, адже: одним із учасників такого спору (відповідачем) є суб`єкт владних повноважень, який, приймаючи відповідні рішення у сфері земельних відносин, або відмовляючи у їх прийнятті, здійснює владні управлінські функції.
При визначенні юрисдикції справ зі спорів, що виникають при здійсненні органами місцевого самоврядування повноважень із землеустрою та державної реєстрації прав на земельні ділянки, слід з`ясувати питання стосовно наявності/відсутності існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку або на об`єкти нерухомого майна, розташовані на спірній земельній ділянці, а також встановити яке рішення прийняв суб`єкт владних повноважень у межах своєї компетенції (нормативно-правовий акт чи правовий акт індивідуальної дії).
Якщо особа звертається до органу місцевого самоврядування із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або затвердження відповідного проекту землеустрою, за результатом розгляду якого цей орган відмовляє у задоволенні відповідного клопотання або взагалі залишає його без розгляду в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Така відмова підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства, якщо рішення органу місцевого самоврядування, вимоги позивача або ж заперечення відповідача не пов`язані з визнанням права власності на земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб (постанова Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 280/191/19 (провадження № 14-377цс19).
Враховуючи викладене суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, правильно зазначив, що аналіз змісту вимог позовної заяви та зазначених                                10 порушень дає підстави дійти висновку про те, що ОСОБА_1 оскаржує незаконні, на її думку, дії суб`єкта владних повноважень - Департаменту під час розгляду її клопотання від 27 листопада 2015 року щодо відведення земельної ділянки, за результатом розгляду якого компетентний орган відмовив їй у задоволенні відповідного клопотання, внаслідок чого не тільки порушені її конституційні права, а і завдано їй моральної шкоди.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що правовідносини, які виникли між сторонами у справі, є адміністративно-правовими.
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02 червня                 2022 року у справі № 295/15864/20 (провадження № 61-11983св21).
Доводи касаційної скарги про те, що суддя суду першої інстанції повинен був заявити самовідвід, оскільки його дружина працює у відповідача в юридичному департаменті Житомирської міської ради на посаді заступника директора, не заслуговують на увагу, з таких підстав.
Відповідно до частин першої-третьої статті 36 ЦПК України суддя не може розглядати справу і підлягає відводу (самовідводу), якщо: 1) він є членом сім`ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, член сім`ї або близький родич цих осіб) сторони або інших учасників судового процесу, або осіб, які надавали стороні або іншим учасникам справи правничу допомогу у цій справі, або іншого судді, який входить до складу суду, що розглядає чи розглядав справу; 2) він брав участь у справі як свідок, експерт, спеціаліст, перекладач, представник, адвокат, секретар судового засідання або надавав стороні чи іншим учасникам справи правничу допомогу в цій чи іншій справі; 3) він прямо чи побічно заінтересований у результаті розгляду справи; 4) було порушено порядок визначення судді для розгляду справи; 5) є інші обставини, що викликають сумнів в неупередженості або об`єктивності судді.
Суддя підлягає відводу (самовідводу) також за наявності обставин, встановлених статтею 37 цього Кодексу.
До складу суду не можуть входити особи, які є членами сім`ї, родичами між собою чи родичами подружжя.
Враховуючи викладене, заявником касаційної скарги не наведено підстав, передбачених  статтею 36 ЦПК України для відводу (самовідводу) судді суду першої інстанції.
Інші доводи касаційної скарги не знайшли свого підтвердження та не дають підстав для висновку про порушення судами норм процесуального права, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, оскільки доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують.
 
Щодо судових витрат
Відповідно до підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України суд касаційної інстанції повинен вирішити питання про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
Оскільки касаційну скаргу залишено без задоволення, підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанції, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.
Керуючись статтями 400, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
 
П О С Т А Н О В И В :
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Богунського районного суду міста Житомира від 31 жовтня 2022 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 14 грудня 2022 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
ГоловуючийА. І. Грушицький    Судді:І. В. Литвиненко     Є. В. Петров    В. В. Пророк   В. А. Стрільчук