ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 серпня 2023 року 
м. Київ
справа №300/178/19
адміністративне провадження № К/9901/7086/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Берназюка Я.О., Єзерова А.А., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 (головуючий суддя: Гудим Л.Я., судді: Довгополов О.М., Святецький В.В.) у справі № 300/178/19 за позовом Приватного підприємства Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне Природно-заповідне господарство «Чорний ліс» до Богородчанської районної державної адміністрації, за участі Прокуратури Івано-Франківської області про визнання дій протиправними, скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У лютому 2019 року Приватне підприємство Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне Природно-заповідне господарство «Чорний ліс» (далі - ПП СЛМНДПЗГ «Чорний ліс» або позивач) звернулося до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Богородчанської районної державної адміністрації (далі - Богородчанська РДА або відповідач), за участі Прокуратури Івано-Франківської області, в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просило:
визнати протиправними дії робочої групи Богородчанської РДА по нарахуванню збитків за незаконне використанням ПП СЛМНДПЗГ «Чорний ліс» земельної ділянки лісового фонду на території Богородчанського району в сумі 8 126 000 грн;
скасувати рішення робочої групи Богородчанської РДА, викладене в протоколі від 05.09.2018.
Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 21.10.2019 позов задовольнив частково:
визнав протиправним і скасував протокольне рішення від 05.09.2018 робочої групи Богородчанської РДА по розгляду листа прокуратури Івано-Франківської області за №05-819 вих 18, щодо нарахування збитків ПП СЛМНДПЗГ «Чорний ліс» за незаконне користування земельними ділянками загальною площею 2008 га на території Богородчанського району.
В задоволенні решти позовним вимог відмовив.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11.02.2020 задовольнив апеляційну скаргу Прокуратури Івано-Франківської області, скасував рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21.10.2019 та закрив провадження у справі.
Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 08.08.2023 справу прийнято до провадження і призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Прокуратура Івано-Франківської області звернулася до Богородчанської РДА із листом № 05-819 вих-18 від 02.07.2018, у якому посилаючись на положення Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993  № 284 (далі - Порядок № 284), просила провести роботу щодо визначення суми неодержаних доходів районним бюджетом з боку ПП СЛМНДПЗГ «Чорний ліс», із урахуванням факту недекларування та несплати останнім земельного податку (орендної плати) за користування земельними ділянками загальнозоологічного заказника місцевого значення «Чорний ліс».
Результати розгляду листа прокуратури Івано-Франківської області від 02.07.2018 №05-819вих.18 оформлено протоколом засідання робочої групи від 05.09.2018. Комісією було вирішено: керуючись статтями 273, 274, 277 Податкового кодексу України до районного бюджету за період 2015-2018 років від ППСЛНДПЗГ «Чорний ліс» за користування земельними ділянками загальною площею 2008 га, на території Богородчанского району не поступило коштів орієнтовно 8 126 тис. грн.
02.11.2018 ПП СЛМНДПЗГ «Чорний ліс» звернулося до Богородчанської РДА із вимогою відкликати з прокуратури Івано-Франківської області матеріали проведених нарахувань, як таких, що суперечать чинному законодавству.
У відповідь на зазначене звернення, відповідач листом від 10.12.2018 №2862/01-30/165 повідомив заявника про неможливість такого відкликання.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог підприємство зазначило, що відповідачем всупереч положень чинного законодавства створено робочу групу по розгляду листа прокуратури Івано-Франківської області № 05-819 від 02.07.2018, в ході проведення засідання якої, безпідставно вирішено питання про наявність факту ненадходження коштів до районного бюджету зі сторони позивача за користування земельними ділянками лісового фонду площею 2008 га на території Богородчанського району в період з 2015 - 2018 роки, орієнтовно у сумі 8 126  000 грн.
Відповідач позов не визнав, стверджує, що у належний спосіб відреагував на звернення прокуратури. Одночасно відповідач зазначив, що оскаржуване рішення, оформлене протоколом, не створює для ПП СЛМНДПЗГ «Чорний ліс» жодних правових наслідків. 
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції насамперед виходив з того, що предметом спору є публічно-правові відносини, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржене рішення, робоча група Богородчанської РДА, як орган утворений на підставі усної вказівки голови адміністрації, діяла не у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване оскаржуване рішення, без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що повноваження відповідача у спірному випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі протоколу засідання робочої групи. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення    до суду з відповідним позовом. Таким чином, спірне рішення відповідача, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, а тому воно не може бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Одночасно суд апеляційної інстанції зазначив, що такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання дій протиправними, скасування протоколу робочої групи, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 12.12.2018 у справі №501/463/15-а.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга позивача обґрунтована неповним з`ясуванням судом апеляційної інстанції обставин справи, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції. Скаржник зазначає, що оскаржуване рішення підпадає під критерії рішення суб`єкта в владних повноважень, визначені статтею 2 КАС України, а отже підлягає судовому оскарженню. Суд першої інстанції повно та всебічно оцінив наявні у матеріалах справи докази та дійшов обґрунтованих висновків про незаконність оскаржуваного рішення відповідача. Скаржник наполягає, що робоча група створена не у спосіб, визначений Порядком № 284. Крім того, відповідач не зміг пояснити, яким чином визначив розмір недоотриманих збитків у сумі 8  126  000 грн.
Також за висновками скаржника, суд апеляційної інстанції помилково застосував до обставин цієї справи правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 12.12.2018 у справі № 501/463/15-а, оскільки правовідносини у цих справах виникли за різних фактичних обставин та відрізняються за предметом оскарження. 
Від прокуратури Івано-Франківської області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому остання просила залишити оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення. Свою позицію прокуратура обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення не створює для позивача жодних правових наслідків, оскільки комісія у встановленому законом порядку не створювалася та жодних рішень, з результатами розгляду порушеного у зверненні питання, не приймала і не затверджувала. Визначена у протоколі сума можливих збитків носить попередній характер. Крім того, створення робочої групи та оформлення результатів її роботи у формі протоколу є нічим іншим ніж способом реагування на звернення прокуратури.
Відповідач також скористався процесуальним правом та подав відзив на касаційну скаргу. Зазначає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача. Водночас оскаржуваний протокол не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України і не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для  ПП СЛМНДПЗГ «Чорний ліс».
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
За змістом пункту 2 Порядку № 284 розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення)  рад.
До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення)  рад  (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники  територіальних органів Держгеокадастру, Держекоінспекції,  фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення)  рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.
Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Отже, законодавцем встановлений порядок розгляду суб`єктом владних повноважень питання відшкодування збитків шляхом створення відповідних комісій, робота яких оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
У спірному випадку, як встановлено судами та не заперечується сторонами, питання наявності та визначення розміру збитків у порядку, встановленому законодавством, Комісією не вирішувалося, акт не складався та відповідно уповноваженим органом не затверджувався.
Натомість відповідач відреагував на звернення прокуратури шляхом розгляду питання на засіданні робочої групи, робота якої оформлена протоколом від 05.09.2018, який містить орієнтований розрахунок збитків місцевому бюджету за користування позивачем земельними ділянками лісового фонду площею 2008 га на території Богородчанського району в період з 2015 - 2018 роки.
Зважаючи на встановлені обставини, доводи учасників справи, вирішуючи справу, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи порушує оспорюване рішення права, свободи та інтереси позивача, та чи створює правові наслідки для позивача? 2) чи сприяє ефективному відновленню порушеного права обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправними дій, скасування протоколу засідання робочої групи по розгляду листа прокуратури Івано-Франківської області від 02.07.2018 № 05-819 вих-18.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
За приписами пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом із цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. 
Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Водночас, у розумінні статті 19 КАС України, зважаючи на правову природу оскаржуваного рішення, таке не можна вважати рішенням суб`єкта владних повноважень яке зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для  ПП СЛМНДПЗГ «Чорний ліс», оскільки робоча група не наділена владними повноваженнями відносно позивача.
Відповідно, обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправними дій, скасування протоколу засідання робочої групи по розгляду листа прокуратури Івано-Франківської області від 02.07.2018 № 05-819 вих-18, сам по собі не може бути способом відновлення порушеного права.
Оскаржуване позивачем рішення, оформлене протоколом від 05.09.2018, на момент звернення з цим позовом до суду не є рішенням або дією суб`єкта владних повноважень, які впливають на   права, свободи або інтереси позивача, що унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання його протиправним та скасування, у зв`язку з чим ці позовні вимоги не можуть розглядатися у судах.
Апеляційний суд також слушно зазначив про те, що визначені відповідачем розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваних розрахунків. Відшкодувати такі збитки можна або в добровільному порядку, або шляхом звернення суб`єкта владних повноважень до суду з відповідним позовом під час розгляду якого має бути здійснена перевірка розрахунків збитків власнику землі.
З урахуванням викладеного висновок суд апеляційної інстанції про закриття провадження в адміністративній справі  є правильним.
Такий правовий підхід до вирішення спорів, пов`язаних із відшкодуванням збитків відповідає установленій практиці Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постановах від 12.12.2018 у справі № 501/463/15-а, від 27.03.2019 у справі №917/902/18, від 03.07.2019 у справі № 823/2491/18, а також Верховного Суду, викладені у постановах від 31.05.2022 у справі № 750/10195/17 та від 27.10.2022 у справі № 0440/6834/18.
Колегія суддів зазначає, що судом касаційної інстанції встановлений єдиний правовий підхід до вирішення питання щодо можливості судового захисту за вимогами про  скасування рішень суб`єкта владних повноважень з питань розрахунку збитків, а отже доводи скаржника про необґрунтованість застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 12.12.2018 у справі № 501/463/15-а, не беруться до уваги.
Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивача.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 у справі №300/178/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                               С. М. Чиркін
                                                                                                        Я. О. Берназюк
                                                                                                        А. А. Єзеров