ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 липня 2023 року 
м. Київ
справа № 813/2054/17
адміністративне провадження № К/9901/65474/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
суддя-доповідач - Стародуб О.П.
судді: Коваленко Н.В., Кравчук В.М.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу   ОСОБА_1 
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20.04.2018 (суддя -Гулик А.Г.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018 (головуючий суддя - Кузьмич С.М., судді: Гулид Р.М., Улицький В.З.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Пустомитівської районної державної адміністрації Львівської області, треті особи: Давидівська сільська рада Пустомитівського району Львівської області, Публічне акціонерне товариство «Давидів», Товариство з обмеженою відповідальністю «Арматекос», Товариство з обмеженою відповідальністю «Аголайф-Інвест» про визнання протиправним і скасування рішення, 
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Пустомитівської РДА №470 "Про затвердження детального плану території приватного акціонерного товариства "Давидів" на території Давидівської сільської ради за межами населеного пункту" від 11.10.2013.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є власником виробничо-складського приміщення, яке розташоване за адресою: с.Давидів, вул.Львівська, 2а , що підтверджується витягом про державну реєстрацію прав №29041765 від 17.02.2011 (а.с. 99 т.1).
Відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців від 20.11.2017 №1003267985 ОСОБА_1 є засновником та директором ПП «Лата» код ЄДРПОУ 23889527 (а.с.127-129). 
Рішенням Пустомитівської районної ради Львівської області від 08.11.2012 надано згоду                      ПрАТ «Давидів» на розробку детального плану території закріпленої за підприємством земельної ділянки площею 83,3624га по вул.Львівській, 2а в с.Давидів (за межами населеного пункту) (а.с. 24-26 т.1).
23.08.2013 проведено громадське обговорення детального плану ПрАТ «Давидів», що підтверджується даними протоколу №23/08-1 від 23.08.2013. За результатами обговорення висловлені зауваження до детального плану, які скеровано до його розробника.
Відповідно до протоколу №23/08-1 від 23.08.2013 ОСОБА_1 висловив такі зауваження до детального плану: 1) проект не надавали для ознайомлення зацікавленим особам; 2) позначення об`єктів на схемі проектованих планувальних обмежень не відповідають експлікації будівель і споруд; 3) запроектована межа між ТзОВ «Агролайф-Інвест» та ПП «Лата» по контуру самовільно виготовленої огорожі; 4) порушено принцип паритетності, що полягає в звуженні території сторони заїзду ПП «Лата»; 5) детальний план території не передбачений існуючим законодавством (а.с.13-20). 
Розпорядженням Пустомитівської РДА №470 від 11.10.2013 затверджено детальний план території приватного акціонерного товариства "Давидів" на території Давидівської сільської ради за межами населеного пункту (а.с.23).
Не погодившись з вказаними діями відповідачів, позивачка звернулась до суду цим позовом.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20.04.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018, відмовлено у задоволенні позову.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач, як замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні належним чином виконав свій обов`язок щодо забезпечення проведення громадських слухань, що підтверджується протоколом громадського обговорення детального плану ПАТ «Давидів» №23/08-1 від 23.08.2013.
Також суди виходили з того, що позивач не є суб`єктом звернення з пропозиціями до детального плану в розумінні ч. 7 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 7 Порядку № 555, оскільки на момент подання своїх пропозицій він діяв від власного імені, як фізична особа, котра не проживає на відповідній територій та у встановленому законом порядку не зареєструвала права власності чи користування на земельну ділянку щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні, що в свою чергу, суперечить спеціально встановленій законодавцем процедурі реєстрації права власності чи користування на земельну ділянку.
Також суди виходили з того, що не зважаючи на те, що позивач не був суб`єктом звернення з пропозиціями до детального плану, відповідачем при прийнятті оскаржуваного розпорядження враховано доопрацювання ПП «ГАБР-Л» до детального плану території ПАТ «Давидів» на території Давидівської сільської ради за межами населеного пункту, що в свою чергу дає підстави вважати, що пропозиції позивача не залишились поза увагою.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судом попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.
Зокрема, покликається на те, що відповідно до положень п. 7 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 25.05.2011, він належить до суб`єктів звернення з пропозиціями до детального плану. 
Також покликається на те, що при затвердженні детального плану території ПАТ «Давидів» на території Давидівської сільської ради за межами населеного пункту всупереч вимогам Порядку № 555 не було забезпечено надання відповіді про розгляд поданих в належний спосіб пропозицій до детального плану та не враховано їх в детальному плані, не утворена відповідна погоджувальна комісія.
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог. 
У відзиві на касаційну скаргу представник відповідача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Також представники ПАТ «Давидів» та ТОВ «Аголайф-Інвест»  у відзивах на касаційну скаргу висловили незгоду з вимогами касаційної скарги.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до положень статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Так, спірним у цій справі є розпорядження голови Пустомитівської РДА №470 "Про затвердження детального плану території приватного акціонерного товариства "Давидів" на території Давидівської сільської ради за межами населеного пункту" від 11.10.2013.
Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї категорії.
Зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16 Верховний Суд дійшов висновку, що детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у статті 171 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили  нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 264 КАС України у чинній редакції.
Суть правових норм КАС України у вищезазначених редакціях зводиться до того, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.
Тобто, законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема з обов`язковим громадським обговоренням, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.
За таких обставин, дотримання порядку розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акту забезпечить дотримання прав усіх зацікавлених осіб на участь в розгляді цієї справи.
У постанові від 09.12.2020 №813/746/18 Верховний Суд дійшов наступного висновку:
«…для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.».
Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 27.04.2021 у справі №260/1336/18 та від 20.12.2019 №520/14995/16-а.
З матеріалів справи вбачається, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів   статті 171 КАС України  (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) та відповідно до положень статті 264 КАС України     (у редакції, на момент розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій).
Крім того, судами встановлено, що позивач є засновником та директором ПП «Лата», яке знаходиться на території с. Давидів, також позивач є власником об`єкта нерухомості, а відтак, і користувачем земельної ділянки на території с. Давидів. 
За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків, що позивач не є суб`єктом проведення громадських слухань, який може звертатись з пропозиціями до детального плану території с. Давидів. 
Відповідно до пункту 1 частини другої, пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, виконати вимоги статті 264 КАС України та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Керуючись ст. 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20.04.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018 у справі № 813/2054/17 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді: О.П. Стародуб Н.В. Коваленко В.М. Кравчук