ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 серпня 2023 року 
м. Київ
справа №120/2940/23
адміністративне провадження №К/990/22582/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах Держави в особі Служби у справах дітей Бершадської міської ради до Відділу освіти та спорту Бершадської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду у складі судді Томчука Андрія Валерійовича від 28.03.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів   Сушка О.О., Залімського І.Г., Мацького Є.М. від 25.05.2023,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
У цій справі прокурор звернувся до суду з позовом, обґрунтовуючи його необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства.
Суд першої інстанції позовну заяву повернув з посиланням на норми пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, мотивуючи це тим, що у даному випадку прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави.
Суди вважали, що вимоги поданого прокурором позову фактично зводяться до захисту приватних інтересів конкретних фізичних осіб - дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не держави, у зв`язку з чим констатував наявність передбачених вищевказаною нормою підстав для повернення позовної заяві позивачеві.
Отже під час касаційного розгляду цієї справи у Верховному Суді належить перевірити обґрунтованість таких висновків судів попередніх інстанцій та дотримання ними вимог зазначених вище норм процесуального права
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1.          У березні 2023 року керівник Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах Держави в особі Служби у справах дітей Бершадської міської ради (далі також прокурор, Служба у справах дітей, позивач) звернувся з позовом до Відділу освіти та спорту Бершадської міської ради (далі також Відділ освіти, відповідач), у якому просив:
-          визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Бершадської міської ради щодо не нарахування та не виплати ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , випускниці Бирлівської гімназії Бершадської міської ради, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , випускнику Флоринського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів, ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , випускнику Виликокиріївського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів, ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , випускнику Бершадського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Анатолія Матвієнка Бершадської міської ради, ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , випускниці Бершадського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Анатолія Матвієнка Бершадської міської ради, ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , випускнику Маньківської філії Красносільського опорного закладу загальної середньої освіти Бершадської міської ради та ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , випускнику Поташнянської гімназії Бершадської міської ради одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку з розміру, встановлених Законами України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» та «Про Державний бюджет України на 2022 рік»;
- зобов`язати відділ освіти Бершадської міської ради нарахувати і виплатити ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , випускниці Бирлівської гімназії Бершадської міської ради, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , випускнику Флоринського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів, ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , випускнику Виликокиріївського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів, ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , випускнику Бершадського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Анатолія Матвієнка Бершадської міської ради, ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , випускниці Бершадського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Анатолія Матвієнка Бершадської міської ради, ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , випускнику Маньківської філії Красносільського опорного закладу загальної середньої освіти Бершадської міської ради та ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , випускнику Поташнянської гімназії Бершадської міської ради одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку з розміру, встановлених Законами України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» та «Про Державний бюджет України на 2022 рік» (далі також спірна грошова допомога).
2.          За доводами касаційної скарги, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначав, що у спірних правовідносинах охоронюваний законом інтерес полягає у реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі, соціально вразливих категорій - дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
3.          Як на додаткове обґрунтуванням наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у сфері охорони дитинства у справі, що розглядається, прокурор вказував на прийняття 17.01.2020 Верховною Радою України постанови №483-ІХ «Про стан соціального захисту дітей та невідкладні заходи. Спрямовані на захист прав дитини в Україні», пунктом 3 якої, зокрема, доручено Офісу Генерального прокурора відповідно до змін, внесених до Конституції України щодо правосуддя, в межах повноважень вжити заходів для захисту інтересів держави, у тому числі прав дітей.
4.          У судах попередніх інстанцій наголошувалось, що орган який уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, належний захист вказаної категорії дітей не здійснює, а тому це, на переконання прокурора, зумовлює наявність підстав для звернення до суду з цим позовом.
I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5.          Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 28.03.2023, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2023, позовну заяву прокурора повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
6.          Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у цьому конкретному випадку прокурор не довів наявності підстав для представництва інтересів держави у суді як і наявності самого інтересу держави, який порушується або може бути порушено, й щодо якого існує необхідність захисту прокурором у суді.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.
II. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права. Скаржник вважає, що органом, який уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, належний захист вказаної категорії дітей не здійснено, що є необхідною підставою для звернення до суду прокурора із даним позовом.
9.          Скаржник заперечує наведені у оскаржуваних судових рішеннях висновки про те, що у справі, яка розглядається, звернення прокурора до суду спрямоване не на захист інтересів держави, а в інтересах семи осіб певної категорії, й з цього приводу вказує, що питання захисту дітей є частиною формування відповідної політики держави, а це, на думку прокурора, становить саме державний інтерес.
10.          Згідно з наведеними у відзиві на касаційну скаргу мотивами, Відділ освіти та спорту Бершадської міської ради вважає, що Служба у справах дітей Бершадської міської ради є органом, який формально набуває статус позивача у даному спорі, а отже заявлені у цій справі позовні вимоги першочергово мають бути спрямовані на захист прав та інтересів такого органу (який уособлює інтереси держави).
11.          На переконання Відділу освіти та спорту Бершадської міської ради у касаційній скарзі викладені факти порушення або загрозу порушення не інтересів держави, захист яких має здійснювати Служба у справах дітей, а порушення інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування - конкретно визначених прокурором осіб.
12.          Наведені у позові обставини, на думку відповідача, свідчать про порушення інтересів саме випускників навчального закладу із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не відповідної Служби, й такі інтереси не збігаються з інтересами держави.
13.          Відділ освіти зазначає, що у справі, яка розглядається, прокурор фактично звернувся не в інтересах Служби у справах дітей Бершадської міської ради, а в інтересах інших, конкретно вказаних фізичних осіб, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави.
14.          Наполягає на тому, що прокурор не позбавлений права звернутись до суду в інтересах дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які відносяться до соціально-незахищеної категорії населення, якщо останні не можуть самостійно захистити свої порушені соціальні та майнові права у зв`язку з недосягненням повноліття, відсутністю спеціальної юридичної освіти, а інші законні представники не здійснюють такий захист. Але в заявленому позові не зазначено дітей (дитини), їх законних представників в якості позивачів (позивача).
15.          Крім цього, у відзиві на касаційну скаргу підкреслюється, що прокурор до звернення до суду взагалі не встановлював неспроможність третіх осіб захистити свої права самостійно, зокрема з урахуванням того, що деякі з вказаних у позові осіб вже досягли повноліття та мають відповідну адміністративну правосуб`єктність, зняті з первинного обліку Служби у справах дітей у зв`язку із досягненням ними повноліття.
16.          Наведене, на думку Відділу освіти, лише додатково підтверджує ту обставину, що заявлені у цій справі позовні вимоги прокурора звернуті виключно на захист інтересів повнолітніх осіб, а не інтересів держави в особі Служби у справах дітей Бершадської міської ради.
17.          У відзиві акцентується увага й на тому, що в матеріалах справи відсутні будь-які відомості про те, що деякі з названих у позові прокурора особи, маючи повну адміністративну процесуальну дієздатність, мали бажання ініціювати такий спір на захист власних прав чи інтересів, чи висловлювали свою неспроможність захистити свої права самостійно, у зв`язку з чим є потреба захисту їх інтересів органами прокуратури.
18.          Крім того вказується, що відповідними розпорядженнями Бершадської районної державної адміністрації над деякими особами, які прокурор зазначає у своїй позовній заяві, і які станом на момент звернення прокурора з цим позовом не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності, ще у 2014 та 2016 роках були визначені конкретні опікуни - інші фізичні особи. Однак у матеріалах справи відсутні будь-які відомості про те, що законні представники вищезазначених осіб мають бажання ініціювати такий спір на захист прав дітей чи інтересів, або висловлювали свою неспроможність захистити права дітей самостійно, у зв`язку з чим виникла потреба захисту їх інтересів органами прокуратури.
19.          Відділ освіти звертає увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 04.02.2019 у справі №812/464/18, згідно з якими правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють), або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави. Разом з тим, звертаючись з цим адміністративним позовом до суду, прокурор не навів переконливих аргументів та не надав доказів порушення інтересів держави або загрози їх порушення у спірних взаємовідносинах. Натомість, у розглядуваному випадку прокурор звернувся із позовом в інтересах конкретних фізичних осіб, а не в інтересах держави (невизначеного кола мешканців територіальної громади, або певної категорії мешканців Бершадської міської територіальної громади). Отже прокурор є неналежним позивачем в даній справі (Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 18.11.2021 у справі №140/4953/20).
20.          Відзив на касаційну скаргу містить доводи і про те, що суб`єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
21.          У ракурсі таких аргументів зазначається, що за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. 
22.          Відповідач стверджує, що Відділ освіти та спорту Бершадської міської ради є уповноваженим органом Бершадської міської ради щодо управління закладами, установами освіти та спорту, які знаходяться на території підпорядкованій Бершадській міській раді, та виконує делеговані йому повноваження. Служба ж у справах дітей Бершадської міської ради має зовсім іншу компетенцію, а спір між цими суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, у цій справі відсутній.
23.          Ураховуючи вищевикладене, відповідач у відзиві на касаційну скаргу простить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
IІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
ІІІ.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
24.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
25.          Згідно з частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
26.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
27.          Згідно з частинами третьою - п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
28.          За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
29.          Частиною третьою статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
30.          Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
31.          Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
32.          Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
33.          У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
34.          Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
35.          Тому, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
36.          Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
37.          Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
38.          Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
39.          Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.
40.          Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
41.          Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
42.          Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
43.          Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
44.          У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
45.          «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
46.          «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
47.          «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
48.          При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
49.          Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
50.          Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
51.          Звертаючись до суду з цим адміністративним позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Відділом освіти Бершадської міської ради не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги сімом випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дитини, позбавленої батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинен здійснювати саме Служба у справах дітей Бершадської міської ради, яка однак жодних дій з цією метою не вчиняла, що й зумовило подання цього позову в особі вказано органу місцевого самоврядування.
52.          Водночас як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень та доводів скаржника, у цьому випадку має місце різне трактування прокурором з одного боку та Службою у справах дітей і Відділом освіти з іншого боку положень статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» в частині наявності підстав для виплати одноразової грошової допомоги дітям, які вказані прокурором у позові, як особам до 18 років, які мають статус дітей, які позбавлені батьківського піклування, і є випускниками загальноосвітніх навчальних закладів.
53.          Відділ освіти заперечує наявність передбачених законом підстав для виплати у спірних правовідносинах одноразової грошової допомоги, передбаченої вищезгаданим Законом, тоді як прокурор стверджує протилежне і вважає, що зазначені ним особи мали право на виплату їм такої допомоги.
54.          Поряд із цим суди першої та апеляційної інстанцій правильно зазначили, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
55.          У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено правову позицію, за якої прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.
56.          Зміст же поданої прокурором позовної заяви не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб.
57.          З прохальної частини позовної заяви вбачається, що прокурор звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб - сімох дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
58.          За приписами статті 11 Закону України від 13.01.2005 №2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад. Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо: подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
59.          Функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, визначає стаття 12 вищенаведеного Закону.
60.          Так, за нормами вказаної вище статті на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.
61.          Близькі за змістом положення містяться й у постанові Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини.
62.          Зокрема, пунктом 3 цього Порядку визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).
63.          А пунктом 3-1 вищезазначеного Порядку передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №800.
64.          Встановленими у справі, що розглядається, обставинами підтверджується, що ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 ), ОСОБА_3 ( ІНФОРМАЦІЯ_3 ) та ОСОБА_5 ( ІНФОРМАЦІЯ_7 ) досягли повноліття на дату подання позову у цій справі та набули адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні частини другої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.
65.          Проте ОСОБА_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ), ОСОБА_4 ( ІНФОРМАЦІЯ_8 ), ОСОБА_6 ( ІНФОРМАЦІЯ_5 ) та ОСОБА_7 ( ІНФОРМАЦІЯ_6 ) станом на момент звернення прокурора із цим позовом у березні 2023 року не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності.
66.          Частиною першою статті 56 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники - батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом. Суд може залучити до участі у таких справах відповідно неповнолітніх осіб, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена.
67.          Отже інтереси вищевказаних осіб, які не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності, повинні захищати, насамперед визначені законом органи та особи. У спірних правовідносинах це Служба у справах дітей Бершадської міської ради, на первинному обліку якої перебувають вказані у позовній заяві прокурора особи, зокрема, неповнолітні: ОСОБА_1., ОСОБА_4 та ОСОБА_7.
68.          Колегія суддів не виключає, що представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
69.          За правилами частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
70.          Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (частина перша статті 54 Кодексу адміністративного судочинства України).
71.          Тому колегія суддів вважає, що прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
72.          Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою. У такому випадку прокурор набуває процесуальні права й обов`язки осіб, в інтересах яких він діє, за винятком права закінчувати справу примиренням, а справа, в силу вимог частини першої статті 56 Кодексу адміністративного судочинства України, може розглядатись судом із залученням до участі у такій справі відповідних, зокрема, неповнолітніх осіб, або без такого залучення.
73.          У справі ж яка розглядається, підстави для звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовував порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства й тим, що Служба у справах дітей Бершадської міської ради, в особі якого подано позов, і яка, на думку прокурора, уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, захисту цих інтересів, у тому числі в судовому порядку, не здійснює.
74.          Разом з тим, як вже зазначалось вище у цій постанові, з позовної заяви прокурора не вбачається існування у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів вищевказаних осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону України «Про прокуратуру», і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.
75.          Беручи до уваги усе вищевикладене, колегія суддів констатує, що у справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові Верховного Суду критеріями, підлягають судовому захисту.
76.          До того ж, з установлених судовим розглядом справи обставин і наявних у ній матеріалів не вбачається того, що прокурор дотримався встановленого законом порядку звернення до суду й виконав передбачений абзацом третім частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язок попередньо, до звернення до суду, повідомити про це вказаних у позові, у тому числі неповнолітніх осіб, їх законних представників.
77.          У зв`язку з цим колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що у цьому конкретному випадку прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках, що у розумінні норм пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України зумовлює повернення позовної заяви позивачеві.
78.          Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховним Судом у постанові від 18.11.2021 у справі №140/4953/20 вже досліджувалось питання стосовно наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у подібних правовідносинах та за схожих фактичних обставин справи й у цій постанові колегія суддів Касаційного адміністративного суду дійшла аналогічних висновків щодо застосування норм права.
79.          Це засвідчує, що суди попередніх інстанцій у справі, що розглядається, повертаючи подану прокурором позовну заяву, не допустили порушення норм процесуального права та ухвалили судові рішення, які відповідають закону.
ІІІ.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
80.          За правилами частин першої, другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
81.          Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
82.          Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Вінницької обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 28.03.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2023 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття суддями, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    А.Ю. Бучик

                                                                                          А.І. Рибачук